二十国集团框架下的金融监管改革：从参与到推动制定规则

新华网北京8月19日电 国际金融危机暴露了原有金融监管规则存在多方面问题。在2008年华盛顿峰会上，G20承诺对全球金融体系进行重大改革，弥补导致全球金融危机的薄弱环节。多年来，在G20领导下，金融稳定理事会（FSB）引领各标准制定机构对全球金融体系进行一系列重大改革，积极制定、完善相关标准与准则，推动全球金融体系的稳健性和韧性得到了显著增强。中国作为G20和FSB成员，深度参与了各项改革政策制定工作。特别是今年接任G20主席国以来，中国积极反映新兴市场经济体诉求，推动金融部门改革以及监管规则制定和实施，推动建立开放且具有抗风险能力的全球金融体系，为促进全球金融稳定做出重要贡献。

推动和引导有效宏观审慎政策实施，防范危机于未然

金融危机爆发后，国际社会深刻认识到原有的金融监管体系主要关注单个金融机构的稳健运营，未能从系统性、逆周期的视角防范风险的积累和传播。2010年，G20首尔峰会要求相关国际组织“研究宏观审慎工具”，并撰写“总结宏观审慎最佳实践工作的进展报告，为将来出台宏观审慎政策框架设计和实施方面的国际原则或指导性文件提供基础”。为响应峰会要求，相关国际组织积极开展研究工作，主要经济体相继改革国内金融监管体制，加强宏观审慎管理。中国在危机爆发后就开始对危机原因进行反思，并应提出研究行之有效的宏观审慎框架以防范系统性风险。

同时，全球经济增长乏力，利率长期处于较低水平，跨境投资流动波动加大，市场化融资比重上升，大宗商品价格波动加剧，各国当局面临的政策挑战上升。随着宏观审慎工具在各国的逐渐广泛推行，G20成员普遍认识到有必要对宏观审慎政策框架和工具的有效使用进行经验、教训总结。

为此，中国与G20各方、FSB一道，在今年G20框架下密切关注宏观审慎政策，提炼有效宏观审慎政策的核心要素和良好实践，为各国政策制定提供指引。国际货币基金组织（IMF）、FSB和国际清算银行（BIS）联合撰写了报告《有效宏观审慎政策要素：国际经验与教训》，全面、系统地总结了各国的经验和教训，为下一步建立有效的宏观审慎政策框架打下了坚实基础，也将为我国金融监管改革提供有益借鉴。

报告对宏观审慎政策的内涵、目标、组织结构安排以及职能和政策工具等进行了系统研究和分析，就如何实施宏观审慎政策、有效防范系统性风险提出了意见和建议。报告指出，宏观审慎政策主要使用审慎性工具来限制时间维度和跨部门维度（或结构性）的系统性风险累积。在宏观审慎政策的组织结构安排方面，报告指出，尽管没有一个“放之四海而皆准”的统一模式，但目前公认，应该将宏观审慎职能明确赋予某一决策机构，确定其政策目标和权力。许多国家经验表明，央行由于具备专业知识、采取政策措施的内在动力和独立性，在宏观审慎政策制定中扮演重要角色。同时，在央行或宏观审慎政策委员会中设立金融稳定职能部门，负责监测分析系统性风险并对政策制定提出建议，可以为宏观审慎政策实施提供有力支持。

解决“大而不能倒”问题，构建有效的金融风险处置机制

全球金融危机期间，系统重要性金融机构（SIFIs）“大而不能倒”的问题引起了国际社会的广泛关注。由于规模庞大、结构复杂、关联度和不可替代性高，这些系统重要性金融机构如果出现经营失败，将会对金融体系稳定性带来严重冲击，但如果政府出手救助，又会增加道德风险。为解决这一问题，G20从加强事前监管和完善事后处置两方面着手，要求FSB会同标准制定机构研究制定全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）的评估方法和监管要求，并承诺落实FSB发布的《金融机构有效处置机制核心要素》，以实现这些机构必要时的“大”而“能倒”。在此基础上，为进一步解决全球系统重要性银行（G-SIBs）“大而不能倒”的问题，2015年11月的G20安塔利亚峰会通过了总损失吸收能力（TLAC）要求，在不削弱巴塞尔Ⅲ相关资本要求前提下，进一步增强G-SIBs损失吸收能力，要求其拥有充足的资本和合格债务工具，在经营困难时有能力实行“自救”。

中国既是G20成员，也是FSB和标准制定机构成员，长期以来深度参与G-SIFIs认定和监管要求的制定过程，而且高度重视金融机构处置机制建设。随着我国金融业不断发展壮大，我国工商银行、农业银行、中国银行和建设银行已入选G-SIBs，平安保险入选全球系统重要性保险机构（G-SIIs），相关国际标准制定也与我利益攸关。今年以来，作为G20主席国，中国进一步加强了与FSB的沟通，呼吁G20各方一道加紧推进国际金融监管改革落实工作。目前，中国相关部门已针对国内5家系统重要性机构积极推动组建危机管理小组、制定恢复和处置计划、开展可处置性评估等处置机制建设工作。在落实TLAC方面，由于中国G-SIBs在资产结构、融资来源和全球化程度等方面与国际大型银行存在差异，而且中国债券市场复杂产品和相关资本类债务工具发展尚待时日，因此可以延缓6年执行，但目前中国监管机构和相关G-SIBs已在及早筹划，前瞻性地做好TLAC实施准备工作。

参与国际金融准则新一轮修订，提升金融业稳健标准

对金融机构尤其是银行业金融机构的监管中，资本充足率要求是最重要的约束机制之一。国际金融危机表明，有效克服原有资本监管框架中的顺周期因素、提高银行资本质量是防止金融危机再次发生的必要前提。危机后，在G20推动下，BCBS修订国际银行业监管标准并发布巴塞尔Ⅲ，以资本和流动性监管改革为核心,构建更加完善的银行业监管体系。一是进一步严格资本定义，扩大监管资本风险覆盖范围，提高最低资本要求，提升资本吸收损失的能力；二是建立国际统一的流动性监管框架,以更好地管理流动性风险,增强银行体系应对全球流动性压力的能力；三是通过设立逆周期资本缓冲、杠杆率监管标准等手段，抑制银行体系的顺周期性；四是从宏观审慎角度提出大额风险敞口限制和系统重要性银行额外资本要求等，防范系统性风险。

2016年以来，根据全球金融体系的最新状况，BCBS按照简单性、可比性和风险敏感性相平衡的原则，在征求业界和各国监管当局的基础上，对资本监管框架下具体风险计量方法开展进一步修订，并正在取得积极进展。

推动改革实施，及时总结改革效果

监管改革重在实施。危机后G20机制下制定的各种新标准、新政策需要成员经济体纳入其国内监管框架才能成为具有约束力的规则。在今年G20一系列会议中，中国与FSB及其他各方合作，强调要推进改革的全面、一致和及时实施。为此，FSB将向杭州峰会提交一份改革实施与效果报告，总结金融改革的进程和挑战，强调G20国家应继续履行其“率先垂范”承诺，推动相关政策在本国尽早实施，并通过加强合作来消除改革实施面临的障碍。

目前，国际金融监管改革已取得显著成效，并且经历了市场的初步检验。今年以来国际上发生了两次市场风险事件，一是全球经济增长低迷及各界对银行经营状况的担忧使得年初全球主要股市大幅下跌，市场情绪一度极为悲观；二是6月底英国公投“脱欧”的意外结果再次引发全球市场动荡。在这两次风险事件中全球金融体系均稳健运行，说明经过改革的金融体系对市场冲击能够起到缓释而非放大作用。危机后的改革客观、理性，既大幅提升了金融机构稳健性，又避免了全球金融市场分割这一历史上危机后经常出现的现象，维护了全球金融一体化进程。

在推动改革实施的同时，今年的G20会议还强调要按照已议定日程，完成金融监管框架剩余重要工作，如完成巴塞尔Ⅲ一揽子政策，制定适用于国际活跃保险集团的全球保险资本标准，加强中央对手方抗风险能力和处置机制建设方面的指引，提高金融机构可处置性等。改革向来是先易后难、逐步推进，G20敦促国际组织和成员经济体攻坚克难，打通改革推进的“最后一公里”。此外，在危机后主要经济体长期实行量化宽松政策背景下，G20号召对与跨境投资流动、资产管理行业等相关的市场潜在风险进行持续跟踪与监测，及时采取应对措施，做到“未雨绸缪”。

当前，国际金融监管改革继续稳步推进。在此过程中，G20显示了其作为全球经济金融治理合作平台的包容性和有效性，在推动后危机时期的监管改革方面迈出了重要步伐。中国的G20主席任期目标明确，工作有序推进，将向杭州峰会提交丰富的政策和研究成果，有利于促进全球金融体系稳健性提升，为成员经济体摆脱危机、实现“强劲、可持续和平衡增长”的发展目标提供强力支撑，助力国际金融监管改革和全球经济增长。