川农吴德 省人大代表吴德:《关于制定广东省农业保险条例的议案》
(一)尽快建立农业保险机制的重要性和紧迫性。农业受自然条件、生态环境影响,面临着自然风险和市场风险的双重制约。农业保险是规避农业风险的重要手段之一。广东是灾种多、频率高、危害重的灾害大省。在全国44种主要自然灾害中,广东占有40种,几乎无灾不有。
广东平均每年发生20-30次程度不同的自然灾害,多的年份高达50次,全省每年农作物受灾面积占耕地面积的50-70%,每年农业因灾造成的经济损失几十亿乃至上百亿元以上。
没有农业保险的庇护,农民常常是“一次重灾,即刻返贫”、“一年受灾,三年难翻身”,严重制约了农村经济和农村各项事业的发展。近年来,广东高附加值农业发展迅速,高投入、高产值的农业比重越来越大,对自然灾害的敏感性增加,自然灾害的损失显著增加,广东农业处在一种高投入、高产出、高风险的状态。
为了有效降低农业风险,减少自然灾害所造成的损失,切实保障农业生产和农村经济平稳发展,必须要建立农业保险制度。
农业保险是一项发展现代农业的重要制度安排。近年来,农业因灾损失大与农业风险分担机制滞后的矛盾严重制约了农业稳定发展和农民的持续增收,建立健全农业保险发展制度尤为重要和紧迫。
一是农业保险是农业农村经济发展的重要保障。近年来,随着农业现代化步伐的加快,高投入、高产值、高效益农业比重越来越大,推动了农业农村经济迅速发展,农业农村经济取得了辉煌成就。但是,由于我省地处“典型气候脆弱区”,是全国自然灾害种类最多和自然灾害发生最频繁的省份之一,加上农业基础设施薄弱,我省农业生产抵御自然灾害的能力脆弱、抗灾能力差。
为增强农业抗风险能力,迫切需要推进农业保险,探索建立适合广东实际的农业保险制度,完善农业风险防范体系,保障农村经济健康发展。
二是农业保险能有效化解农业农村经济的风险。农业生长周期较长、受自然条件制约等因素,决定了农业“弱质产业”的角色。为提高农业抵抗台风、洪涝和干旱,植物病虫害、动物疫病等灾害能力,稳定农业生产,增强农业的竞争力,除了要靠农业生产者趋利避害的主观努力外,还必须依靠建立科学的农业风险管理体系。
农业保险是一种有效管理农业风险、提高农业生产能力和竞争力的重要手段。加快农业保险发展,逐步建立起政府扶持、市场化运作、风险转移分散、经济损失分摊的风险管理机制,将农业生产经营中的风险以较小的代价转移给保险公司,充分发挥农业保险在处置农业各种风险中的重要作用,就能保障农业生产持续发展。
三是农业保险促进农民增收和农村社会的稳定。我省洪涝、台风等自然灾害频繁发生,在无法抗拒的自然灾害面前,农民灾后复产能力是极其有限的。发展农业保险,可以帮助农民迅速恢复生产和生活,减少农民收入波动,有利于灾后的农村社会稳定。
同时,发展农业保险,改革农业补贴方式和救灾救济方式,完善农业灾害补偿体系,是国家支持农业发展、有效解决“三农”问题的重要手段,是补贴农民、农业、农村最直接和最有效的形式之一,符合广大农民群众多年来的心愿。
四是农业保险完善了农村金融体系。农村金融是农业生产和农村建设的血脉,但农村金融在我省金融体系中十分薄弱。因此,必须大力推进我省农业保险发展,降低农业信贷风险,增加支农贷款,从而加大农村金融对现代农业发展的支持力度,促进农业增产、农民增收和农村经济发展。
(二)中央十分重视建立农业保险制度。从2004年开始,除2011年外,中央1号文每年从不同侧面和重点对发展农业保险提出了要求。国务院2006年下发的《关于保险业改革发展的若干意见》,又对农业保险的改革方向、发展目标、主要任务、政策措施等作出了明确规定。
在中央方针政策特别是保监会提出的五种模式的指导下,各地纷纷开展农业保险试点工作。为贯彻中央文件精神要求,广东积极推进农业保险的发展。实践证明,发展政策性农业保险事业,既有助于改变生产者在各种风险面前孤立无援的窘境,还可以完善农村社会保障体系,促进全社会分担农业风险、支持农业发展、保护农民利益目标的实现。
(三)加快农业保险制度建设必须走立法的路子。尽管广东省近年来按照中央的部署和要求,对建立农业保险制度进行了积极的探索,但与江苏、浙江等沿海兄弟省份比,广东农业保险的发展仍然整体滞后,主要存在如下几方面问题:一是认识不到位。
部分市县政府认为推动农业保险增加了工作量,加大了地方财政的负担,对农业保险抵御农业生产风险,促进农民增收的积极作用认识不到位。二是保险的覆盖面小。中央财政有补贴的险种已达20个,我省开办险种仅有6个;三是保费收入少。
2012年我省农业保费收入在全国35个省(市、区)排名第17位;四是财政补贴力度不足。2012年省财政对农业保险的补贴1.1亿元,而浙江省超过5亿元;五是发展进度较慢。
一个险种从试点到全省推广往往耗费几年时间。如水稻保险,从2009年开始实施到2012年覆盖才70%,而江苏省在2007年当年实施就达到90%;六是缺乏统筹,未能形成合力。我省主办农业保险的部门有农业厅、民政厅、林业厅、海洋与渔业局等部门,各险种仍由不同的部门牵头推进,未能形成统一推动、共同发展的局面,各部门间的沟通协调难度较大,效率较低。
以上存在的问题与我省农业强省,保险大省的地位不相符,究其原因,主要是农业保险没有法律保障,农业保险的随意性大,农业保险法制建设严重滞后。因此加快农业保险的发展必须走立法的路子。
1.市场经济国家农业保险无不走立法的路子。综观世界上40多个市场经济国家发展农业保险都是立法先行。鉴于农业保险的特殊性,一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此,在举办农业保险时,各国大都先制定农业保险法及其实施细则,确定基本法律依据,规范其制度和行为,以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作,使农民的利益得到保障。
如美国于1938年颁布了《联邦农作物保险法》、日本于1947年颁布《农业灾害补偿法》、西班牙于1978年颁布了《农业保险法》、法国于1900年制定了《农业互助保险法》。
实践证明,通过专门立法推动农业保险发展,是一条行之有效的符合国际惯例的重要措施,这些国家农业保险的立法经验值得我省在立法过程中学习借鉴。
他们主要经验:一是农业保险必须建立完善的法律法规。农业保险作为一种农业发展和保护制度,它对相关法律的依赖程度相当强。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察,农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁,其立法意义远超出一般的商业规范性法律制度。
只有建立和完善农业保险的法律制度,才能保障农产品生产、交易的稳定性。二是把农业保险立法作为一个国家宏观政策的重要组成部分,立法必须恰当地反映宏观政策的目标和要求。
三是必须强化政府的财政支持。这与农业的基础地位和农业保险的性质密不可分。农业是国民经济的基础,其发展影响着本部门以及其他部门的发展;农业保险具有正外部性准公共物品的特性,离开了政府的行政支持和财政补贴,将难以生存,更无法发展。
因此,不管是从我省农业保险现状中存在的问题,还是从国外农业保险发展的成功经验来看,政府的财政支持都是农业保险能否成功举办并健康发展的关键因素。
很多国家对农业保险都实行补贴制度,一般补贴率都在40%以上,美国、日本等发达国家补贴更是高达70%以上。市场经济国家发展农业保险经验表明,要确保政府支持的长期稳定,减少其随意性,就必须通过法律来规范和约束政府的行为,将农业保险的经营目的、性质、原则、组织形式、补贴标准和政府部门的职责用法律的形式予以明确。
2.广东省农业保险立法具备先行先试的条件。我省是改革开放最早的沿海经济发达的省份,市场经济制度比较健全的省份。2013年,全省国民生产总值预计达到6.23万亿,人均5.85万元,折合近9640美元,进入中等收入国家地区行列;财政总收入 万元,地方一般预算收入7070亿元。
GDP和财政收入位居全国首位。农业保险作为宏观调控政策的重要组成部分,是国家调节农业农村经济的重要手段之一。我省有条件有能力加快农业保险发展,把加快农业保险立法摆上党委人大重要工作议程。
