推动国土资源治理现代化 专访国土资源部部长姜大明
随着经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变,国土资源的需求结构、动力机制、内外环境出现重大趋势性变化,2017年土地制度、自然资源管理制度等改革进入深水区,需要打好攻坚战
全国国土规划纲要日前由国务院印发实施,加上土地利用总体规划纲要调整方案、矿产资源规划、土地整治规划等已经国务院批准实施,我国“十三五”国土资源规划体系更加完善。
适应供给侧结构性改革的需要,国土资源部门改进和优化用地、用矿审批,为供给侧结构性改革营造良好政策环境;开辟重点项目绿色通道,建立全程督办机制,在用地上保障重大投资项目及时落地;加快不动产统一登记制度落地……一系列成果表明,国土资源工作实现了“十三五”良好开局。
对于当前的国土资源形势,国土资源部部长姜大明在接受《瞭望》新闻周刊专访时表示,基于对国土资源形势的三大判断,决定了国土资源管理的基本目标、基础制度要保持稳定。但随着经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变,国土资源的需求结构、动力机制、内外环境也出现重大趋势性变化,必须顺势而为、与时俱进。
在姜大明看来,今年是供给侧结构性改革的深化之年,国土资源工作处于供给端重要位置,在推进供给侧结构性改革中发挥着重要作用。下一步,将以供给侧结构性改革为主线,坚持尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益,推进重点领域改革,加快科技创新步伐,强化法治国土建设,推动国土资源治理体系和治理能力现代化。
准确把握国土资源管理三大趋势
《瞭望》:当前国土资源面临什么样的形势?适应新形势的需要,国土管理工作将坚持哪些重要原则?
姜大明:要坚持稳中求进工作总基调,要深刻理解和正确把握“稳”与“进”的关系,这对做好新形势下国土资源工作至关重要。
“稳”的方面,我国基本资源国情没有变、资源在发展大局中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变,由此决定了国土资源管理的基本目标、基础制度要保持稳定。这就要求要坚持三个“必须”。
必须保持战略定力,牢牢守住18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线,保障国家粮食安全;牢牢守住建设用地“双控”目标,保障国家生态安全;牢牢守住影响全局的能源、大宗矿产和战略性新兴产业矿产资源供给底线,保障国家经济安全。
必须坚持最严格的资源管理制度,坚持最严格的耕地保护制度,坚持最严格的资源节约制度,全面节约和高效利用资源,转变粗放低效用地用矿模式。
必须坚守国土资源管理改革底线,农村土地制度改革不能把土地公有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了,这同样是国土资源管理其他方面改革必须坚守的底线。
《瞭望》:“进”又体现在哪些方面?如何适应新的变化?
姜大明:一是资源需求结构深刻变化,资源供应结构需要加快调整。从土地方面看,温饱问题解决后,消费者对农产品质量和安全更加关注,需要在坚守耕地红线的同时,加强耕地质量监管;城镇房地产高库存与高房价并存,住宅用地供应部分城市偏多、部分城市不足的问题凸显,需要合理调整供地结构;消费加快升级,催生了大批新产业、新业态、新模式,需要加强产业多元化供地与多样化需求的对接;扩大有效投资,聚焦重大项目,特别是有利于调结构、补短板、惠民生的项目,需要进一步保障土地供应。
从地矿方面看,传统市场容量相对缩小,但对清洁能源、新能源和战略性新兴矿产的需求迅速增加,对农业、城市、旅游、环境、海洋等地质服务的需求持续上升,这对加快地质调查结构调整、拓展地质服务领域提出了新要求。
二是发展动力转换深刻变化,国土资源管理和科技创新需要加快推进。要更加注重自然资源资产产权保护,平等保护各种所有制主体财产权利;更加重视城乡统一建设用地市场建设,夯实农村集体土地产权权能;更加重视产业用地政策创新,助力培育经济发展新动能。科技革命有力推动世界经济结构调整,国土资源是高科技含量的领域,必须面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求在科技创新上走在前列。
三是经济发展方式深刻变化,国土资源利用和管理方式需要加快转变。走绿色发展之路,建设资源节约型、环境友好型社会,要求我们加快转变资源利用方式,更加重视资源节约和高效利用,更加重视耕地数量质量生态“三位一体”保护,更加重视矿产资源绿色勘查、开发。
必须看到,一些地方资源环境约束不断加剧,承载力趋近极限,必须加快转变资源监管方式,更加注重宏观管理,严格规划管控;更加注重法治国土建设,维护良好市场秩序。还要看到,在经济增速趋缓、发展方式转型、发展动力转换的情况下,一些地方过度依赖土地和矿产收益的风险和矛盾增大,我们必须把防控风险放到更加重要的位置,注重科学决策、加强预期引导、严格规范管理。
以土地供给创新力推供给侧改革
《瞭望》:中央经济工作会议对2017年供给侧结构性改革作出了部署,国土资源部门将如何落实供给侧改革的任务?
姜大明:推动供给侧结构性改革取得实质性进展,要进一步落实好已有国土资源政策措施,结合新情况新问题完善配套政策。
着力在“三去一降一补”中发挥更大作用。
过剩产能行业不少是用地、用矿大户,房地产库存过多与商品住宅用地供应相关,一些地方土地抵押融资比例偏高助推高杠杆,一些地方地价上升增加了企业经营成本,补齐贫困短板也要求土地、矿产资源发挥更大作用。因此,要继续严把新增产能用地、用矿关口,决不能向过剩产能和低水平重复产能供地批矿;加强土地、矿产执法监管,防止已经化解的过剩产能死灰复燃;对退出企业、兼并重组、转产企业、停建项目等涉及的土地资产处置,落实和完善支持政策。
同时在推动“十三五”规划重大工程项目实施等方面切实发挥资源保障作用。
着力提高促进实体经济发展的精准度和有效性。
在资源环境约束强化的情况下,支持实体经济发展不能简单依赖增加用地、用矿,而要更多依靠创新。要围绕开辟新空间、培植新动能,全力推进国土资源科技创新;围绕改善投资环境、释放消费潜力,持续推进产业用地政策创新;围绕建立产权保护长效机制,激发创新创业活力和动力,加快自然资源资产产权制度创新。
具体到工作任务上,要围绕振兴实体经济,落实和完善产业用地政策。自上而下做好地方各级土地规划调整完善工作,适时启动新一轮全国土地调查和规划修编,促进“四大板块”发展和“三大战略”实施。合理安排年度建设用地计划,向重大基础设施建设、棚户区改造、水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通、灾后重建、农业农村发展、脱贫攻坚和中西部地区倾斜。
对国家铁路、公路、水利、能源等重大基础设施项目,继续实行绿色通道、先行用地、补充耕地承诺制等特殊政策。
围绕新型城镇化进程,创新差别化土地政策,支持中小城市和特色小城镇发展,促进重点城市群建设;实施城镇低效用地再开发,提高城镇人口和产业承载力;统筹城市地上地下开发,释放地下空间开发利用潜力。
着力增强农业农村发展新动能。
一要严守耕地红线,这是维护国家粮食安全、确保粮食产能不降低和顺利推进农业供给侧结构性改革的物质基础。进一步落实耕地数量质量生态“三位一体”保护和管控、建设、激励多措并举保护。开展永久基本农田划定专项督察。
落实全国土地整治规划和高标准农田建设规划,统筹实施土地整治和高标准农田建设。新增耕地经核定后可以用作占补平衡,指标可按规定在省域内有偿调剂。加快出台补充耕地国家统筹政策,对于补充耕地能力严重不足、实施国家重大工程项目补充耕地确实存在缺口的少数省份,可向国务院申请国家统筹,但要严格程序、严格标准、规范运作。全面实施建设用地总量和强度“双控”行动,以节约促保护,从源头上减轻耕地保护压力。
二要保障农业农村发展用地。健全新增建设用地保障机制,土地规划调整完善要充分考虑农业农村发展用地需求,年度新增建设用地计划安排要确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田的前提下,加大力度盘活存量建设用地,允许村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地,通过入股、联营等方式,重点支持农村产业发展。
坚持农地农用,研究完善现代农业发展用地政策。完善高标准农田和土地整治建设要求,将适合现代农业生产和规模化粮食生产必需的配套设施用地纳入建设内容,夯实现代农业发展基础。
《瞭望》:促进房地产平稳健康发展也是供给侧结构性改革的重要任务,围绕着这一目标国土资源工作将如何发力?
姜大明:房地产过度投资、投机,导致房地产和实体经济失衡,房地产泡沫扩大,金融风险隐患增加,成为当前经济发展面临的突出问题。各级国土资源部门要坚持用“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位指导工作,更加主动自觉担负起房地产用地调控责任。
既要针对房地产市场的短期波动,研究应对之策,抑制房地产泡沫;更要从长远出发,加强调查研究,构建符合国情、适应市场规律的土地基础性制度和长效机制,促进房地产市场平稳健康发展。
首先,建立分类调控制度。区分保障性住房和商品房,对保障性住房用地实行应保尽保,对商品房用地根据供需形势因城因地施策,建立住宅用地供应分类管理制度。对房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,调整用地结构,提高住宅用地比例;对去库存压力大的三四线城市要减少以至暂停住宅用地供应。强化供需双向调节。
其次,加强国土规划和土地利用规划管控,划定城市开发边界,推动人口过多、房价过高的特大城市加快疏解部分城市功能。完善土地储备制度,编制住宅用地三年滚动供应计划,合理引导社会预期。完善建设用地指标分配办法,落实“人地挂钩”政策。合理确定公租房、共有产权房(限价房)等政策性住房和商品住房的用地比例和规模,提高“精准供地”能力。
再者,探索房地产多元化供地机制。鼓励原依法取得的国有建设用地依法依约转让用于住房开发建设,允许符合条件的企事业单位利用自有土地建设政策性住房。总结推广北京、上海利用农村集体建设用地建设租赁住房的经验,探索一二线热点城市增加租赁住房供给。此外,要加快完善监督管理制度、健全政策协同机制。
推动国土资源重大改革落地生根
《瞭望》:改革工作也是国土资源工作的重点。除了已经谈到的供给侧改革外,2017年还将推进哪些改革任务?
姜大明:土地制度、自然资源管理制度等改革进入深水区,我们要打好攻坚战,力争新突破。
统筹协调推进农村土地制度改革三项试点。“三块地”改革进入冲刺阶段,要抓住节点、倒排时间、落实责任、加大力度,确保顺利“收官”。坚持用途管制、分类管理,尊重基层首创,支持地方在坚持改革底线和正确方向的前提下大胆探索、大胆创新。
认真总结农村宅基地制度改革试点经验,在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅基地占有和使用权,探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。加快村级土地利用规划编制,为改革提供基础支撑。系统总结试点经验和做法,形成可复制、可推广、利修法的改革成果。
深入推进自然资源管理制度改革。对全民所有自然资源资产有偿使用、自然资源统一确权登记、自然生态空间用途管制等综合性改革,要建立跨部门协调机制,增强改革合力。对扩大国有土地有偿使用范围、矿业权出让制度、矿产资源权益金制度等专项改革,要搞好新旧制度衔接,及时制定配套政策,扎实组织开展相关试点。
全面开展建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。深化油气勘查开采体制改革,加大新疆油气试点、贵州页岩气竞争出让和山西煤层气试点探索的统筹推进力度。加快研究制定自然资源产权制度改革文件,发挥好指导作用。
同时,落实责任分工,结合实施全国国土规划,建立国土空间基础信息平台,推进国土空间规划改革,积极参与自然资源管理体制改革,协同推进山水林田湖生态保护修复试点工程。
增强资源自主保障能力
《瞭望》:国土资源工作关系发展的可持续性,围绕着增强资源自主保障能力将重点推进哪些工作?
姜大明:作为保障国家矿产资源安全的主责部门,我们要始终把提高国家能源资源自主保障能力作为战略任务来抓。推进找矿突破战略行动第三阶段重点工作。
加强公益性、基础性地质调查,强化清洁能源、新能源和战略新兴矿产勘查。选择重点地区开展中大比例尺地热资源勘查。推进干热岩资源勘查和开发技术攻关,开展勘查开发示范工程建设。继续加大“三稀”矿产勘查力度。
加强矿产资源合理利用和保护。加快推进省、市、县三级矿产资源规划编制实施。落实矿产资源全面节约和高效利用的意见,开展探明储量矿产资源确权登记和开发利用水平调查评估试点,推广应用节约和高效利用先进适用技术,研究制定重要矿种“三率”指标。继续实施钨矿、稀土矿开采总量控制制度,落实稀土等矿产地储备与保护制度。
加强城市地质工作。要发挥地质勘查工作优势,聚焦新型城镇化对城市地下空间开发利用的需求,发展地下空间高精度探测技术,梯次开展地下空间三维调查、城市地下空间利用示范,科学评估城市地下空间资源潜力和利用前景,加快查清城市地下三维地质结构,推进城市立体发展和地下空间安全利用。
加强矿业国际务实合作。统筹两种资源两个市场,积极推动落实“一带一路”战略,继续用好国际矿业大会等重要平台,主动参与全球矿业治理,提升资源市场定价权和制度性话语权,提高矿业领域对外开放水平。
切实维护群众资源权益
《瞭望》:土地与民众利益切身相关。在当前经济形势错综复杂的情况下,如何更好地维护群众资源权益?
姜大明:这也是我们今年的工作重点之一。一是更加用心用力助推脱贫攻坚。对全国832个集中连片特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县,每个县专项安排600亩年度建设用地指标。打通增减挂钩与占补平衡政策,允许增加的耕地作为补充耕地指标,向省域内经济发达地区有偿调剂使用。土地整治、高标准农田建设、地质调查、地质灾害治理等项目和资金要进一步向贫困地区倾斜。
二是全面加强不动产权益保护。巩固不动产统一登记工作成果,力争年底前所有市县全部接入国家级信息平台,全面实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”,加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记,充分发挥不动产登记保护权益、保障交易、便民利民的重要作用。
切实维护被征地农民合法权益。结合农村土地制度改革三项试点,探索缩小土地征收范围、规范土地征收程序、完善被征地农民合理规范多元保障机制。加大征地信息公开力度,建立完善国土资源领域矛盾纠纷多元化解机制。
三是重点加强地质灾害防治。落实地质灾害防治责任制,健全地质灾害应急处置机制。全力推进重点省份综合防灾体系建设,提升基层地质灾害防御能力。
