李国新公共文化 李国新:图书馆等公共文化服务建设 政府的责任不能弱化

2001年,《中华人民共和国公共图书馆法》(当时名为《中华人民共和国图书馆法》)制订工作启动。2015年底,《中华人民共和国公共图书馆法》公开征求意见。14年间,参与公共图书馆立法的队伍,每年都在发生变化,有人退休,有人补上来。

北京大学信息管理系教授李国新是唯一一位“一步都没落”的专家。1957年出生的他说,“过两年,公共图书馆法再不颁布实施,我可能也要退休了。”

中国公共图书馆的建设以及发展状况、它们呈现出来的特点,以及中国公共图书馆在世界图书馆格局中的角色与定位,是李国新多年观察和研究的对象。

而这个问题的另一面,是公共图书馆作为加快构建现代公共文化服务体系的着力点,却始终不太“给力”。

在举国大力发展文化事业和文化产业、全民阅读成为许多城市发展要务的情况下,中国城市的公共图书馆怎样才能建设和发展得更好?李国新日前接受了《瞭望东方周刊》的专访。

醒得早、起得晚

《瞭望东方周刊》:2015年底《中华人民共和国公共图书馆法》公开征求意见,2016年初公开征求意见期结束。半年时间过去了,目前进展如何?

李国新:公开征求意见后,作了几次修改,现在还在修改完善过程中。

按照我们国家现在的立法程序,文化部主持起草完了以后,提交国务院法制办。国务院法制办组织调研、论证、研究,提交国务院常务会审议。国务院常务会通过之后,再报到全国人大。全国人大还要组织修改、调研、论证,最后提交全国人大常委会审议。

目前的计划是争取2016年底之前能够提交到全国人大。提交到全国人大之后,什么时候能够真正进入全国人大常委会审议阶段还不知道。估计还得有一段时间。

《瞭望东方周刊》:立法进程15年,什么样的原因让一部法律这么长时间还没有落地?

李国新:在我个人看来已经错过了最好的立法时机,这个法律在我们国家的文化立法当中属于醒得早、起得晚。

从2001年启动一直到2004年6月,国务院法制办组织了一次专家研讨,当时的计划是如果没有什么大的问题就继续往前推进。但是在那次会议上,图书馆业界内部对法律草案的一些规定有不同看法。当时国务院法制办的意见是进一步研究论证、协调统一。但是会议结束后,工作实际上就停顿下来了。

研究层面还在继续推动,但是实质性的进展不大。

一直到2008年底2009年初,这个事情才又提起来,变成了《中华人民共和国公共图书馆法》。

为什么有这个变化?主要是不同系统的图书馆之间对法律的诉求不一样,从整个中国图书馆事业发展状况来说,最需要法律规范的还是公共图书馆。

相对来说,高校以及科研机构对图书馆的理解和认识相对好一些,至少办大学不能没有图书馆,科研机构不能没有资源的支撑。“家有三件事,先从紧上来”,公共图书馆事业最需要法律规范,所以先制订公共图书馆法。

这次启动后做的研究比较深入,也形成了一系列的研究报告和成果。

公共图书馆到底是什么

《瞭望东方周刊》:新一轮立法情况如何?

李国新:2005年以后,中国公共文化事业快速发展。公共文化包括但不限于图书馆。从国家发展战略来看,更多在提公共文化服务体系建设,加强公共文化立法被提上日程。

从立法部门来说,先做的是《博物馆条例》。2013年左右酝酿《中华人民共和国公共文化服务保障法》,2014年初开始启动。

这部法立法速度很快。中央重视,研究力量也足,而且时间表、路线都很清楚。所以2014年初真正启动,2015年10月公开征求意见,现在全国人大常委会第一次审议已经结束。如果顺利的话2016年底就可能出台了。

其实2008年底、2009年初图书馆的立法启动之后,一鼓作气、齐心协力,在《中华人民共和国公共文化服务保障法》2014年启动之前就把它推出去,应该是最佳的立法时机。

《瞭望东方周刊》:最近这次公开征求意见稿,主要焦点是什么?

李国新:征求意见稿界定公共图书馆的中心词叫非营利组织,这个争议比较大。

这次征求意见稿中,对公共图书馆的定义是,以提供阅读服务为主要目的,收集、整理、保存、研究和传播文献信息,向公众开放,并经依法登记的非营利组织,包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆。

有专家认为,公共图书馆不是仅限于提供阅读服务,还有很多服务,这就是时代的变化,它是一个多元的文化空间。再一个是把公共图书馆定义为非营利组织,这为全世界第一次。

另外,公共图书馆包括政府设立的和公民法人其他组织设立的,那么对于政府设立的图书馆跟公民法人其他组织设立的图书馆,政府承担的责任是不是都一样?政府办的公共图书馆应该履行什么职责,社会力量办的应该怎么履行职责,政府对政府办的应该提供什么保障,对于民办的应该提供什么? 这个逻辑还没完全理顺。

《瞭望东方周刊》:其他主要焦点问题还有什么?

李国新:比如说条款里显示,县级以上人民政府应把公共图书馆纳入城乡规划和土地利用总体规划。按照前面的定义,公共图书馆如果包括私立的,那么政府应该给他们土地。但实际上,土地的问题是很难解决的。

另外规定公共图书馆应该具备:专门场地、稳定资金来源、专业人员等,如果按照这个条件要求,中国没有一家公民法人办的图书馆能达到,就是彻底把它排除在公共图书馆领域之外了。

《瞭望东方周刊》:现在国内有社会组织、公民个人办图书馆的案例吗?

李国新:当然有。但有些新闻报道实际上把问题简单化了,没有看到可持续发展的复杂性、艰巨性。

从国际经验上来看,对于不同性质、不同类型的公共文化机构,政府对它的支持,或者叫社会力量的参与程度是不一样的,这不能一概而论。

比如说从国际一般规律上来说,博物馆、美术馆这类机构,一般来说社会力量参与的力度就比较大,因为博物馆、美术馆往往跟一个产业的发展联系在一起,这是它们的内在动力。

像图书馆、文化馆,从全世界来看真正靠个人办的不多,特别是20世纪50年代以来,不是越来越多,而是越来越少。

为什么?这类机构第一是公益性质。在国外,比较成功的就是那些有社会责任、有经济实力的企业所有者拿出一笔钱来做基金,靠这笔基金运转。如果没有这样的稳定资金来源,还很少见到成功的案例。

图书馆、文化馆这类机构,意识形态色彩相对较浓。日本的图书馆法规定公共图书馆的设置主体可以是政府和社团法人,没有延伸到自然人。

日本的社会教育法规定,公民馆(类似于我国的文化馆)只能由政府办。国际上比较成功的私立图书馆一般都是有基金会在支持。我们国家目前还没有成熟的慈善基金会支持公共图书馆发展的环境。

靠办图书馆营利是不可能的,这种一定是公益事业、慈善事业。

卡耐基捐了两千多所图书馆。他可以捐,运营主要还是政府,因为养图书馆比建图书馆难。建设,一次性投入就完了;运行,年年都得往里投。

现在许多民间组织、社会力量办图书馆、文化馆,可能对这个事业的基本性质也没有理解清楚,这种公益性事业到底应该怎么做?发展趋势是什么样?理论、实践、政策、规范都还在探索中。

政府的责任不能弱化

《瞭望东方周刊》:现在各种层面的公共图书馆越来越多,但仍让人觉得“看不到”,原因是什么?

李国新:图书馆要提高效能,要持续吸引读者,首先要解决内容建设问题。为什么农家书屋不行?两千册书远远没有达到能够持续吸引读者的水平,公共图书馆的资源要有规模、有结构。

其次要有环境,现在已经不是头悬梁、锥刺股的时代了,冬天不冷、夏天不热已经不能算是好环境了。 

另外就是管理。管理就涉及馆长。国际图书馆界有一个口号,叫馆长是图书馆的舵手,我们现在公共图书馆基本上是行政化的,没有把图书馆当作专业化服务机构去管理。

所以说,提高效率是个综合问题。

实际上,最基层的社区图书馆的数量、质量决定了图书馆发展的整体水平。

最近十多年,中国公共图书馆事业快速发展。我们的设施、服务在许多方面已经走在了世界前列,我们创造出了许多公共图书馆建设和服务的“中国经验”。

《瞭望东方周刊》:你如何看现在基层图书馆的社会化发展?

李国新:十八届三中全会以后,社会力量参与公共图书馆建设发展很快。

北京东城区东总部胡同图书馆是政府购买服务模式,北京朝阳区朝外街道图书馆新改造完之后也是购买服务。朝阳街道组织了考评委员会,三个月考评一次,合格的给钱,不合格的第一次警告,第二次换人。我们能看到它的可持续性。

还有一个地方是江苏江阴。这个城市阅读体系中社区图书馆的建设是采取政府跟社会资本合作的模式:即政府跟咖啡屋、茶馆甚至鲜花店合作。首先政府来设计,然后公开招募。基本的模式就是政府负责资源配置、计算机软件、人员培训,加盟的社会企业比如咖啡屋、茶馆、花店负责提供场地、日常的工作人员。

这样就把居民社区边上的图书馆建立起来了,政府每年对这些店进行一次考核,以奖代补。这个模式,我认为是有生命力的。

《瞭望东方周刊》:在这种情况下,能否厘清“公共”的概念和责任?

李国新:公共文化是不是就完全由政府办?当然不是。政府主导的实现方式也可以是多种多样的,也可以引入市场机制和市场手段。比如可以政府购买,比如引入社会组织管理,比如政府和社会资本合作,这都是实现方式。

公共文化服务是基本公共服务,基本公共服务是政府的责任,政府责任怎么体现?主要体现就是公共财政支持。

“以文养文”跟社会化发展的区别在哪里呢?“以文养文”是政府不掏钱,自己去想办法,怎么能弄到钱你自己维持,这就是中国在2005年以前一段时间里走的路。政府推托了基本公共服务的责任,事实证明这是行不通的。

社会化发展是说政府要制定政策,吸引鼓励社会力量参与进来,政府的主导作用不能削弱,政府的责任不能弱化。