克里木现状 阿勒泰地区农村土地承包经营权流转的现状与思考——托肯•阿布都克里木

阿勒泰地区农村土地承包经营权流转的现状与思考

地区畜牧兽医局 托肯•阿布都克里木

实践证明,推进农村土地承包经营权流转是构建新型农业经营体系、发展土地规模化经营和扩大农民土地财产权利的关键,是全面深化我区农村改革的重要切入点。党中央、国务院历来高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十八大和十八届三中全会提出,要鼓励承包经营权在公开市场上流转,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业生产经营主体,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

特别是党的十八届三中全会对全面深化农村改革作出新部署,突出强调要加快构建新型农业经营体系,赋予农民土地承包权抵押、担保权能,允许农民以土地承包经营权入股,鼓励土地承包经营权在公开市场向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

当前,随着地区农业和农村经济结构的战略性调整,城镇化进程的不断加快,农村非农产业的迅速发展,农村土地流转出现了许多新情况和新问题。在新形势下,如何维护好农民的土地合法权益,是广大农民群众十分关心的问题,也是农村的热点、难点问题。

新形势下,必须更加重视抓好农民土地承包经营权流转。2014年11月6日,中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号),是在新形势和实践发展要求下,中央制定的指导今后一段时间我国农村土地制度和农业经营制度改革的重要文件,既提出了发展的目标,也强调了基本原则;既突出了改革的要求,也强调稳妥的底线,必将有利于进一步激发农村改革发展的活力、夯实战略定力,为农业增效、农民增收、农村繁荣注入新的动力。

阿勒泰作为农牧业大区,农牧民占到全地区总人口的52%,农牧业始终是战略性基础产业。积极稳妥地推进农村土地经营权流转,不仅是发展现代农牧业的必由之路,也是深化农牧区改革的一项重要内容。当前,地区农牧业发展条件持续向好,农村发展环境大为改观,农牧民人均收入迈入千元增长级,农村经济社会进入转型发展、起势发力的新时期新阶段,特别是在市场推动、政府引导、群众需求等多种力量的共同作用下,传统农牧业正在向现代农牧业转变、农牧民向市民转变、传统生活方式向现代文明生活方式转变。

但与此同时,农村土地经营权流转与现代农牧业发展要求还不相适应,突出表现在:土地流转进展慢、规模小、不规范;缺乏制度保障,因土地流转引发的矛盾纠纷时有发生;土地分散经营与规模化、集约化、产业化之间的矛盾比较突出,等等。

一、地区农村土地承包经营权流转现状

阿勒泰地区生态环境优越,空气清新,全年空气质量均达到国家一级标准;水质纯净,主要河流湖泊优良水质断面达到95%以上,饮用水源优良水质达到100%;土质优良,有农用地1.6亿亩,其中可耕地1600万亩,已开发340万亩,具有未被污染和有机的属性。

水林草资源丰富,有额尔齐斯河、乌伦古河、吉木乃诸小河三大水系,地表水年径流量123.4亿立方米,森林2331万亩,森林覆盖率13.2%,有天然草原面积1.48亿亩,是新疆重要的淡水资源储备区和畜牧业基地,是我国六大林区之一。

2013年末总人口67.1万人,由哈萨克、汉、回、维吾尔等36个民族组成,其中,哈萨克族占51.7%,汉族占41.2%,其他民族占6.

1%,所辖六县一市均为牧业县(市),也是一个典型的少数民族边境牧区。丰富优越的资源条件,为地区加快发展现代畜牧业创造了先决条件。2014年,全地区完成农作物总播面积336.57万亩,较上年增加6万亩,其中:粮食作物125.

24万亩,经济作物151.49万亩,饲草作物59.84万亩。共繁殖成活各类仔畜210.25万头只,6月末牲畜最高饲养量460.5万头只,其中牧区322.65万头只,农区137.85万头只;年末存栏牲畜295.59万头只,其中牧区202.88万头只,农区92.71万头只;出栏牲畜193.8万头只;完成肉类产量7.88万吨,增长1.9%。

近年来,随着地区农业结构调整和农业现代化进程的加快,农业产业化经营的不断发展,农村二轮土地承包关系的落实,农牧民享有了长期而稳定的农村土地承包经营权,给农村经济的发展注入了新的活力,农村土地关系也出现了一些新变化。

特别是近年来农牧民外出务工人数的增多,新型农业主体的培育,全地区农村土地流转速度明显加快、规模逐渐扩大。目前,地区有51个乡镇,500个行政村,农牧民总户数7.78万户,农村总人口34.9万人,占全部人口的52%,农村总劳动力18.

63万人,从事家庭经营的人数12.02万人(从事第一产业人数9.46万人),家庭承包耕地流转总面积309923亩,其中转包153558亩,转让11793亩,出租111783亩,股份合作30200亩。

流转去向主要是流转入农户的面积217743亩,流转入专业合作社的面积18475亩,流转入企业的面积27019亩,其他主题的面积46686亩。流转出承包耕地的农户数8628户,签订耕地流转合同份数6760份,签订流转合同耕地流转面积256795亩。

阿勒泰也是一个以牧为主,农牧结合的传统畜牧业地区,境内有可利用草场面积1.08亿亩,占全疆草原总面积14.4%,属于三季草场四季轮牧;有人工饲草料地120万亩,其中依托百万亩高效节水标准化饲草料地建设等重点工程建设,累计开发饲草料地61.

4万亩,已种植42.77万亩。截至目前,全地区共落实草场承包经营权面积1.05亿亩,流转草场34.51万亩,其中出租18.726万亩、转包1.38万亩、转让14.34万亩,主要在牧户与牧户或牧户与非牧户之间进行。

对比分析,地区农村土地流转呈现出主体多元、形式多样的发展态势。流入方仍以农户为主,但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比重逐步上升;农村集体经济组织成员之间的转包仍是最主要的流转形式,但出租、股份合作等流转形式比重上升较快。农村土地流转取得了一定成效:

一是推动了土地的合理利用和资源的优化配置。土地集中向新型经营主体流转,通过土地流转把零星土地从千家万户农民手中集中成片,逐步实现了土地规模经营,极大地提高了产量和效益,促进了土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流转和优化组合。使农业生产逐步走上“规模化生产、产业化经营”的发展道路,实现了土地资源的合理利用。全地区经营耕地100亩以上的农户有6390户,占全地区农户总数的9%。

二是推动了农村劳动力向二、三产业转移。土地流转机制的建立,解除了土地对这部分农民的束缚,促进了农村劳动力向非农产业转移,向城镇集聚,推动了城镇化和农业现代化的进程。随着种养大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型经营主体的发展,加快了农村劳动力向产业工人的转变。2014年,全地区农村劳动力转移9.9万人,占劳动年龄内人数的53%。

三是推动农业产业结构的优化调整。土地流转后,土地用于传统作物生产比重下降,而用于其他比较效益高的作物比重上升。改变了长期生产方式粗放、经营方式单一、农业基础设施薄弱、生产手段落后、科技含量不高的现状,今年,全地区完成农作物总播面积336.57万亩,粮、经、草三元结构由2013年的36:48:16调整优化为37∶45∶18。

二、地区农村土地承包经营权流转存在的主要问题

从总体上看,地区农村土地流转总体上平稳健康,但也存在一些需要重视和解决的问题,影响到农村土地的有序流转和农牧业适度规模经营的健康发展。

(一)签订土地流转合同不规范。目前土地流转双方大多以口头协议的方式确立流转关系,签订书面合同的仍是少数,普遍存在流转双方的权利义务及违约责任模糊的情况,甚至存在合同签订后未在村委会、农经等相关部门鉴证、备案,为流转双方发生争议、纠纷埋下了隐患。

(二)土地经营权证存在“大地小证”。二轮土地承包时,为少缴农业税和提留统筹等相关税费,部分农户的承包土地实际面积大于证书登记面积。特别是对土质较差地块,发包时采取了“折亩”计算方法,部分农户对承包地周围土地进行开垦,增加了地亩数,造成了“大地小证”现象,在国家惠农政策资金下发及土地流转时出现了矛盾纠纷。

(三)土地承包经营权登记四至不清造成矛盾频发。农村二轮土地承包时由于发放时间紧、程序不规范,多数农牧民的经营权证书登记简单,档案不全,造成土地流转纠纷、争议较多。同时农户因搬迁或死亡等原因造成的土地流转手续不全,流转农户无法正常过户;农户因子女分户、婚姻关系破裂等原因,对划分土地承包面积未达成一致意见,产生纠纷。

(四)出国定居、探亲、打工农牧民的土地(草场)流转管理有待加强。地区哈萨克族农牧民占有较大比例,多数农牧民在哈萨克斯坦国都有亲属,部分农牧民持哈国五年居住签证,前往哈萨克斯坦定居、探亲、打工,有的出国前私自将土地(草场)转让或出租,不告知村委会及乡政府,违背转让原则和程序,引发一些矛盾和纠纷。

(五)土地流转缺乏信息中介组织。目前土地流转市场不完善,流转服务不到位,流转程序复杂,部分县(市)农经部门虽然参与了土地流转工作,但总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系,使得供求双方信息辐射面窄、不畅通,不仅使土地流转受到局限,影响了土地资源的合理配置,也使土地流转的交易成本提高。

(六)部分流转后作为耕地的草场及二轮土地承包后新增耕地无土地经营权证。牧民定居时开发的土地,没办理土地经营权证,以及近年来随着农业投入的增加,农田基础设施的完善,新增耕地面积不断增多,这些土地均未办理《土地经营权证书》,为推动土地合理流转产生隐患。

(七)存在“一地两证”的现象。当前,地区存在林业部门具有林权证,而牧民具有草原证的“一地两证”现象,影响了林区工作及草场流转工作的正常开展。

(八)流转草场管理不严。部分牧户将饲草料地转包给了单位或个人,但对饲草料地使用用途未严格要求,有的承包户常年种植油葵、打瓜等高效益经济作物,造成土地地力严重下降;有的违规开发建设,改变草原用途,违反了《草原法》等相关法律规定。

三、推进地区农村土地承包经营权流转的几点思考

农村土地经营权流转工作涉及面广,法律性和政策性强,事关农牧民切身利益和改革发展稳定大局。作为传统农牧业大区,阿勒泰地区将严格中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号),进一步加强组织领导,明确工作职责,抓好宣传引导,确保土地流转工作积极稳妥推进。

(一)强化基础保障,为合理流转打好基础。一是稳定和完善农村土地承包关系。对农村土地承包合同签订和《农村土地承包经营权证》发放情况进行全面检查,积极开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。针对第二轮土地承包遗留的突出问题,结合确权登记工作,进一步规范完善,理顺承包关系,化解矛盾纠纷,实现“家庭承包落实到户,经营权利落实到人”。

结合草原确权承包和基本草原划定工作,对依法新开垦土地和定居牧民饲草料地的用途进行变更、确权,可以确权确地,也可以确权确股不确地。

二是遵循农村土地经营权流转的相关政策。坚持依法自愿有偿和平等协商原则,流转期限不超过承包期的剩余期限。承包期内,承包方全家迁入城镇居住并依法进行土地流转的,依法保护其流转收益。

加强土地承包管理,对弃耕撂荒承包地的农户,由村或乡(镇)予以劝诫,经承包人同意,由发包方组织代耕,代耕收入及政府有关支农补贴归代耕者所有。三是加快农村劳动力多层次转移。大力实施农村劳动力转移就业工程,加强转移就业培训,完善转移就业服务体系,拓宽非农就业渠道,合理引导农牧民向企业、城镇以及农牧业内部有序转移,进一步壮大劳务经济。

大力发展农村个体私营经济,增加农牧民二三产业收入,解除农牧民离开土地的后顾之忧。

大力发展农区养殖业,促进农民由纯粹依赖土地种植向养殖育肥专业大户转变。四是完善促进农村土地经营权流转的社会保障制度。对流转全部土地经营权5年以上,进入城镇创业农牧民,享受城镇创业就业政策。落实好农村社会养老保险等基本政策,切实提高对土地流转农牧民的社会保障能力。

(二)依法加强管理,保障流转有序推进。一是建立健全管理服务体系。建立健全地、 县、 乡、村组四级服务网络。以乡(镇)土地流转服务中心为平台,健全县、乡两级土地流转有形市场,开展政策咨询、 供求登记、 信息发布等管理和服务。

制定完善交易规则,营造公平、公开、公正的土地经营权市场交易环境。建立村级土地流转台账,及时向乡(镇)提供信息,反映农牧户意向,构建自下而上的土地流转信息网络。二是依法规范流转行为。

加强对土地流转及合同管理的指导和督查,发现问题及时整改。乡级农经部门尊重土地流转双方意愿,建立完整的土地流转档案,及时掌握土地经营权变更和流转信息,有效指导土地流转。健全登记备案制度。建立科学合理的农村土地经营权流转价格形成机制,保证农牧民实际收益不因物价上涨而缩水。

对新开发饲草料地的流转,在合同中要明确作物的轮作倒茬和饲草料的种植比例,防止单一种植或掠夺性生产造成地力下降。三是严肃查处违法违规行为。

凡是违背农牧民意愿、强迫农牧民进行土地流转的,应当认定该流转无效。流转受让方对土地造成破坏或永久性损害的,承包户和发包方(村委会)要予以制止,并要求受让方赔偿损失。土地流转不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农牧民土地承包权益。

定期开展土地流转检查,确保农村土地经营权流转依法规范运作。四是完善纠纷调处机制。在各县( 市)、乡(镇)建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度。充分发挥乡(镇)和村组调解作用,切实维护各方的合法权益。

(三)大力培育规模经营主体,增加农牧民收入。一是培育专业大户和家庭农牧场。鼓励有资金、懂技术、会经营的农村各类人才和返乡创业人员受让农户流转的土地,培育扶持一批专业大户和家庭农牧场,开展规模经营。二是培训农牧民专业合作社。

加大对土地股份合作社的扶持力度,引导农牧户以土地承包经营权入股或折价参股农牧民合作社,农牧户在获得保底地租的同时,通过合作社“二次分红”得到土地的增值收益。支持按照100%整村、50%整村的规模成立土地联营股份合作社。

探索培育土地流转服务合作社或类似中介组织,提高土地规模化经营水平。三是培育农牧业龙头企业。支持农牧业龙头企业以租赁或以土地承包经营权入股等方式,长期流转农户承包土地和牧民饲草料地,发展规模经营。

鼓励龙头企业与农牧民专业合作社建立利益共享、 风险共担的联结机制。四是发展壮大社会力量。引导和支持民间资本、外来资本,依法利用流转土地投资发展特色农牧业、设施农业、生态农业和观光农业。

(四)加大扶持力度,确保发挥效益。一是加强财政扶持。设立农村土地经营权流转专项资金,制定财政扶持办法,重点用于流转市场建设、社会化服务组织培育和工作经费保障等。加大规模经营主体和土地联营股份合作社的扶持力度。

二是加强项目扶持。整合各类支农项目资金,优先扶持、服务规模经营主体。农田水利设施建设、农业综合开发、养殖小区、测土配方施肥、农业标准园、现代农业示范园区等项目,优先安排规模经营主体承担实施,充分利用规模经营主体组织资源优势,更好地发挥项目的经济社会效益。

三是加强惠农政策支持。大力支持规模经营主体建设优势特色农牧产品基地,实现标准化生产加工。协调金融机构加大对农村土地规模经营的信贷支持力度,在信贷额度、利率及办理手续等方面给予优惠和扶持。进一步扩大农牧业政策性保险范围,鼓励在农村发展农牧业商业保险业务。