高培勇社科院 增值税转型改革 访中国社科院财经战略研究院高培勇
【核心提示】看来,"营改增"要牵动一系列极为复杂的因素。它的启动和实施并非简单之事,而是一项系统工程。鉴于此,立足于现实的税情和国情,通过全面评估并确立渐进的税收改革整体方案,一个个破解难题。
增值税转型改革最重要的变化,就是企业当期购入固定资产所付出的款项,可以不计入增值税的征税基数,从而免征增值税。作为目前我国的第一大税种,增值税的变动牵一发而动全身。伴随着"营改增"试点的进程,可以越来越清晰地看到,一场深刻而意义重大的财税改革已经呼之欲出 国务院常务会议近日决定,自8月1日起至年底,交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围,由上海市分批扩大至北京、天津、江苏等10个省、直辖市和计划单列市。
作为"十二五"期间的一个重要税改项目"营改增",不仅在我国,而且在全球范围内都引起了广泛的关注。 由于增值税制本身的复杂性,能否把握规划好此项改革十分重要。为此,记者就有关"营改增"改革的意义、进程和前景以及对中国经济增长影响等相关问题,采访了中国社科院财经战略研究院高培勇。
记者:"营改增"是近一段时间的热点,大家都很关注,但不少人对其概念和改革的实质还存在模糊认识,该如何正确认识"营改增"? 高培勇:所谓"营改增",在"十二五"规划中的表述是,"扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收"。
这项改革动议虽早已有之,但今天才被提上议事日程进而扩大试点,同我国于2009年1月1日启动的增值税"转型"改革直接相关。
增值税转型改革最重要的变化,就是企业当期购入固定资产所付出的款项,可以不计入增值税的征税基数,从而免征增值税。所以说到底,它是一项以减税为基本取向的改革。由于增值税是现行税制体系中的第一大税种,所以2009年的改革也是一项规模颇大的减税措施。
据统计,2009年,通过增值税转型而实现的减税规模达1385亿元,在当年5666亿元的减税盘子中,占到四分之一之多。正因为如此,这也是作为积极财政政策的一项重要举措来实施的。
在国际金融危机的大背景下,这项改革对于我国经济率先回升,向好势头的形成,显然发挥了积极作用。 记者:增值税改革并不止于增值税本身,同时牵动了营业税。
两者之中任何一方的变化,都会直接影响另一方。那么如何处理好两者关系? 高培勇:从税理上讲,一般流转税,都要按照"中性税"来设计——税制安排不对纳税人的产业投资方向产生影响。在我国,作为并行于商品和服务流转环节的增值税和营业税,自然是按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负水平的。
故而当增值税通过"转型"改革,税负水平降低后,因为参照系发生了变化,原来同其保持大致均衡状态的营业税的税负水平便显得偏高了。
两个税种之间税负均衡状态的打破,必然会波及各自的"领地"——征收范围。按照现行税制的大致划分,增值税主要适用于第二产业,其中以制造业为主。营业税主要适用于第三产业,其中以服务业为主。
于是,随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对加重,发生在不同产业之间,特别是发生在制造业和服务业之间的税负失衡现象,就会由此出现相对于制造业税负水平的下降服务业的税负水平趋于上升。
这种情况显然非同小可。因为在整个社会都在致力于转变经济发展方式的宏观背景下,通过发展服务业来改变现实的产业结构,提高服务业在GDP中的比重已成共识。因税负失衡而阻碍产业结构的调整,无论从哪个角度看问题都不可小视。
记者:可以看出两者关系的协调难度不小,那么该如何设计改革的路径和举措呢? 高培勇:从总体上看,能够拿出的办法无非两个:或让增值税吃掉营业税,从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税。
或在营业税的框架内调减税负,从而回归营业税和增值税之间税负水平的大致均衡状态。但比较二者,前一个办法是摆在优先考虑位置的。在早已成型的税制改革方案中,它被称之为营业税改征增值税。并且"转型"与"营改增"一直是被放置在一起、相互联系的,在"转型"改革完成之后,相机启动"营改增"进程,便成为一个自然选择。
于是,便有了上海的"营改增"试点。 然而,作为目前我国的第一大税种,增值税的变动牵一发而动全身。
伴随着"营改增"试点的进程,可以越来越清晰地看到,一场深刻而意义重大的财税改革已经呼之欲出。 记者:我们如何理解其中孕育的巨大改革动力和对经济平稳、有质量、可持续增长的巨大推动? 高培勇:营业税是地方政府的主体税种,而且是几乎惟一的主体税种。
正如现实生活中任何人都要拥有自己的自主财源一样,让地方政府拥有一定相对独立的税源,也是其履行职能的不可或缺的重要条件。故而将营业税并入增值税的前提条件之一,就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。
在现行税制的框架内,这样的税种,或并不存在,或难有变更归属关系的可能。几乎唯一的可行方案,就是按照既有的税制改革方案,开征以房地产税为代表的财产税,并以此作为地方政府的主体税种。
所以可以预期,以房地产税为代表的地方主体税种的建设已经进入快车道。 在2011年的全国税收收入总额中,包括国内增值税和进口环节增值税在内,来自增值税的收入份额为41.1%。
在此基础上,若将收入份额为15.25%的营业税并入增值税,并且其他税种不作相应调整,那么"营改增"后的增值税份额便会跃升至56.35%。增值税的块头儿过大,肯定会对税收收入或财政收入的安全性构成挑战。
居民股票投资都懂得"不要把鸡蛋放在同一个篮子内"的道理,一国的税收收入或财政收入,当然也不能过多的依赖某一个税种的支撑。因此,实施"营改增",必须辅之以其他方面的配套动作,如相应调减增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的税种等等。
这又涉及现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动。所以可以预期,以个人所得税和房地产税为代表的直接税的建设将提上议事日程。 记者:这项改革对我国的税制结构会产生哪些影响? 高培勇:现行的财政体制以"分税制"冠名。
所谓分税制,其实主要分的是两种(类)共享税。其中,增值税75:25分成,75%归中央,25%归地方。所得税60:40分成,60%归中央,40%归地方。
之所以是这样的分成比例,一个十分重要的基础条件,便是营业税作为地方税除了少许的例外,其收入完全划归地方。当营业税并入增值税之后,原来的地方税便成了共享税。随着营业税归属关系的变动,上述分成比例的基础条件便不复存在了。
只要基础不在,分成比例自然要重新谈判,随之调整。只要分成比例发生了变化,便意味着实施了18年之久的现行分税制财政体制要重新构建了。所以也可以预期,继1994年之后,我国的财税体制又将迎来一场新的重大变革。
看来,"营改增"要牵动一系列极为复杂的因素。它的启动和实施并非简单之事,而是一项系统工程。鉴于此,立足于现实的税情和国情,通过全面评估并确立渐进的税收改革整体方案,一个个破解难题。
