刘一鸣清华大学 清华大学于安:国家的现代化是第五个现代化
清华大学公共管理学院政府研究所所长于安:国家的现代化是第五个现代化
本报记者王尔德
实习记者刘一鸣北京报道
“《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化。这一安排可以追溯到邓小平1992年关于改革的新制度发展的战略构想。”
清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授在接受21世纪经济报道采访时表示,国家治理体系和国家能力的现代化,可以叫做第五个现代化或者第五个文明。
于安认为,我国正处于从公社制国家向现代国家的历史转变中。尽管我们的国家制度理论是公社制国家,但经验证明这种国家与社会合一的公社制组织存在问题,我们在改革中用初级阶段的国情判断限制了它的作用。
“现在正在倡导和推进的历史性进展在于,要在改革的基础上建立一个与初级阶段国情相适应的具备现代国家治理能力的现代国家治理体系。也就是说,要重新构建国家及其加强国家能力,途径就是政社分开、政企分开、政资分开、政事分开。”于安说。
国家的现代化是第五个现代化
《21世纪》:《决定》提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,这也是中央首次提出“国家治理体系”的概念。你认为,这种提法是基于什么考虑?
于安:“国家治理体系”是作为全面深化改革的总目标来谈的,这是通过全面的综合改革最后要达到的结果,也是完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容。理解它对中国改革的意义,需要从以下两个方面来认识。
首先这是一个战略安排。这一安排可以追溯到邓小平关于改革的新制度发展的战略构想。邓小平在1992年南巡讲话中说,“恐怕再有30年的时间,我们才能在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”。换句话讲,改革和成型的制度两者是一个过程和结果的关系。
如果一开始就讲一套定型的制度,会束缚改革。所以邓公讲留出30年的时间,让大家去做探索。现在《决定》说2020年在体系形成方面取得决定进展,时间上与之前邓公的战略构想差不多。当然时间上有可能还会往后推。但这是个目标。
第二,这一概念更多地要求未来的改革注重系统性、整体性和协同性,而不再是像过去那样,侧重于一个或两个方面。今后将更注重政治、经济、社会、文化和生态文明的系统改革。这也延续了十八大提出的要求,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
国家治理体系和国家能力的现代化,可以叫做第五个现代化或者第五个文明。过去我们说工业、农业、经济、国防和科技四个现代化,那么现代国家就是第五个现代化;过去我们说政治文明、经济文明、社会文明和生态文明,那么现代国家也可以称为第五个文明。
《21世纪》:要推进国家治理体系和治理能力现代化,首先必须谈什么是现代国家。在当下的语境下,你如何理解现代国家?
于安:讨论现代国家之前,必须首先说明,我们现行宪法规定的国家制度,理论依据是基于巴黎公社实践的公社制国家理论,实践模式是前苏联的苏维埃政权。例如,我国人民代表大会制度属于“议行合一”的政体,也就是议事与执行合一的政权组织形式,就是从巴黎公社总结出来的国家组织原则。
马克思曾如此评价巴黎公社:“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责,随时可以撤换。其中大多数自然都是工人,或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的机关。”
公社制国家的使命就是消灭国家。根据马克思和恩格斯的总结,巴黎公社就是无产阶级专政的国家,它的建立就是国家消亡的开始。公社制国家中仍然存在的国家剩余职能,是用来消灭国家本身的工具,用它来保证这一过程的完成。换句话说,国家的剩余职能是实现走向无国家的过渡的必要条件,其中包括抵御外来干涉和内部反抗。
国家原本是与社会分裂以后的结果,消灭国家就是国家回归社会两者融为一体。公社制国家理论假设,当国家与经济合一、国家与社会合一的时候,国家便不再存在了。我们在中国看到的实际情况是,原来消灭国家的理论模型,却变成国家消灭了社会。国家替代了经济和社会职能,实现了国家与社会一元化。
经验证明这种国家与社会合一的公社制组织存在问题,我们在改革中用初级阶段的国情判断限制了它的作用。现在正在倡导和推进的历史性进展在于,要在改革的基础上建立一个与初级阶段国情相适应的具备现代国家治理能力的现代国家治理体系。也就是说,现在不是要消灭国家,而是要重新构建国家及其加强国家能力,途径就是政社分开、政企分开、政资分开、政事分开,这是一个有着重大理论和实践意义的历史性转变。
《21世纪》:《决定》也提出,在经济改革领域市场发挥决定性作用的同时,让政府“更好地”发挥作用。在现代国家治理框架体系中,对此应如何理解?
于安:在改革开放之后,我们采取了不同于过去的经济和社会政策,其中非常重要的是关于私有财产和民营经济的政策。私有财产获得了与公有财产一样的国家保护,民营经济成为初级阶段社会主义经济的重要组成部分。由于这重大的变化,国家的经济作用也就不同了,并成为国家治理现代化的重要内容。
相对在资源配置上让市场起“决定性作用”,对政府的表述使用了“更好地发挥作用”,这是一个内涵不十分清楚也不完全稳定的说法。《决定》列举地提到“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵”。
但是在抽象意义上,这个词本身没有明确概括政府作用的原则和内涵,也没有明确概括政府作用的性质和作用程度。当然政府的作用最终取决于经济、社会、文化和生态文明的改革。但是这些领域的改革效果至少在7-10年之后才能完全明了,所以对政府作用的原则性概括可能还是一个有待完成的探索性议题。
人大面临的制度改革
《21世纪》:在国家治理体系和治理能力现代化中,人大制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式,其改革至关重要。如何评价《决定》中人大改革的部分?
于安:在加强社会主义民主政治制度建设方面,《决定》首先提出“推动人民代表大会制度与时俱进”,提出“推进人民代表大会制度理论与实践创新”,具有新意。这一规定需要从宪法规定的人大职能,尤其是全国人大常委会的职能来讨论才有现实意义。
根据现行宪法的规定,全国人大常委会的首要职能是宪法实施的监督职能和解释宪法的职能,立法是全国人大常委会的经常性职能。这些职能和制度的改革,对国家治理体系建设具有方向性意义。
《21世纪》:国家治理体系建设的制度性起点在哪里?实施人大制度创新的起点又在哪里?两者是什么关系?
于安:国家治理方式,决定着国家治理体系建设的方向,因此也是它的
起点。如果实行法治主义,那么就应当按照法治国家的特点进行制度性改革;如果想实行一事一议的非制度化治理,那么就会把主要改革精力放在领导人的任用上,直接诉诸无休止的甚至民粹主义的政治角斗。《决定》非常正确地选择了法治,要求推进法治中国建设。
法治国家制度建设的起点是宪法,因为根本性的国家制度问题只能由宪法规定。《决定》在维护宪法权威方面,规定“要进一步健全宪法实施机制和程序,把全面贯彻事实宪法提高到一个新水平”。但是对此还没有给出明确具体的推动措施,很可能在这方面一时难以形成共识,因此需要进行继续讨论。
《宪法》实施和监督改革的问题集中在全国人大常委会的职能上,需要通过修订宪法进行重大体制改革。
《21世纪》:关于立法本身,你认为立法机制还有哪些问题需要改进?
于安:立法机制本身可能是我们面临的更为重要的问题。这么大一个国家,立法权高度集中,法治国家对法律的制度供给需求很大。造成法律供应不足的体制原因就是人大常委会作为最主要的立法机构,它不能经常性运作。全国人大常委会实行例会制,定期举行会议来履行职能。这种履行立法职责的机制,在实施法治的国家是少见的,它不可能完成法治所需要的制定、修订和废止法律的立法任务。
造成这种运行机制问题的原因是体制问题。全国人大常委会的组成人员以兼职为主,成员的兼职制造成了机构运行的例会制。全国人大常委会的多数组成人员都担任其他领导职务,不可能全时投入地关注立法工作和其他职能工作,这就是一个体制问题。全国人大常委会组成人员能否不再实行兼职制,这将是发挥人大制度作用的重大改革议题。
改变政治官僚体系
《21世纪》:建立现代国家治理体系,离不开一个与之匹配的公务员队伍。你如何看待现行公务员队伍体系?
于安:现在的官员制度是建国以来集中度最高的政治官僚体系。
2005年通过的《公务员法》,把“公务员”的范围扩大到使用行政编制的全部公职人员,从而使他们全部科层化和政治官僚化。一个现代化国家治理体系中,这是否合适是一个值得考虑的重大问题。原来1993年的《国家公务员暂行条例》只适用于行政机关的行政人员,现在扩展到执行不同职能的国家机构和各类公共机构,包括执政党、民主党派、群众团体,所以把整个公职系统就全部给科层化了。例如部长级的群众团体负责人。
科层化的主要含义是等级化,形成命令服从性的国家职务关系。此前《国家公务员暂行条例》主要适用于行政机关,而不是各类公共机构的公职人员。它的原则是在公职人员分类管理的基础上,根据不同国家机关的职能来确定官员与国家之间的国家职务关系。
但是2005年的《公务员法》在管理原则上,是把统一放在第一位,把分类放在第二位,把过去的分类管理制度改为统一管理与分类管理相结合以统一管理为主。也就是说无论做什么工作,首先都要有一个行政等级,这样就出现了最高法院的常务副院长是正部级,专职委员是副部级行政等级的现象。
公务员的范围已经超出了国家机构范围,所以这部法律是《公务员法》,而不是《国家公务员法》。这部法律在把各类的公职人员全部纳入以后,国家机关难以承担管理职责,所以该法律没有明确规定公务员管理机关。因为如果作了规定,就会产生向谁报告工作、谁接受法律监督、谁承担法律责任的一系列问题。
这是一个官员治理体系问题,是国家治理体系中不可缺少的部分。现在《决定》第59条专门规定了干部管理及其改革的问题,提出“深化公务员分类改革”。分类是构建系统性制度的基础。看来《公务员法》应当在改革的基础上进行大修,在2020年取得实质性改革进展。
普遍的科层官僚制是使权力高度集中的一个制度通道,不利于有效实现不同种类的国家职能。不改革这种高度集权的干部管理制度,就不可能建设现代国家治理体系,因此需要考虑修订现行《公务员法》。
《21世纪》:现行公务员体系除了科层的问题,还存在一个政治官僚化的问题。
于安:我们的公务员体制,不是技术官僚体制,而是政治官僚体制。
在《公务员法》对公务员的职位做了分类,职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类,其中最重要的一类是综合管理类。所谓综合管理就是什么都能干、发展前途最好的一类。这种万金油式的干部,或者通才式干部有可能用政治思维代替专业思维,有可能不尊重客观规律,用政治伦理来代替管理科学,出于政治需要放弃对管理科学的尊重。
这种管理体制不能适应一个现代国家的管理需要,不能承担有效治理的任务。我认为综合管理类干部很难适应政府所承担的全面改革的职能,因为不能用政治办法来解决经济、社会、文化或生态问题。
重建国家伦理
《21世纪》:这种高度科层化和政治化的官僚体制,必将影响到我们的施政方式和国家伦理。
于安:这导致我们的施政方式没有成体系。
举两个例子。首先看税收,税收执行最好的是体制内的公共单位。对于体制外的人怎么能保证应收尽收,目前没有好办法,所以税收是造成社会不公的一个重要原因。这说明政府的管理方式仍然习惯于传统的体制内的层级管理方式。但是对于体制外机构却找不到一个合适的方式来管。
第二个例子是计划生育,管得最严的就是体制内,从超生的人来自哪里就可以看到这一点。所以只要是脱离了体制就找不出好办法来施政,既没有好的组织结构,也没有好的施政方式。
由于没有找到市场经济条件下新的控制手段,现在的常用手段是罚款,但这是一种最愚蠢、最笨拙的手段。由于没有科学的手段来施政,只能强制惩罚,而这些手段会引起社会动荡。既然这样为什么还一定要用?因为这些手段简单、直观,也因为综合管理类的干部只能做这种决策。
那么一个好的行政管理体制怎么建立?整个国家的运行应该是由国家伦理来维持的。谁是国家伦理的维持者?现在我们是以政治纪律机关和国家监察机关为主。但是更好的办法是建立起国家伦理的维持制度,而不仅仅是反腐败。
腐败问题首先是违背国家伦理的问题,国家运行是要有伦理的,比如说官员要有耻辱感,或者过去我们讲的荣辱感,这是国家伦理的问题。
