陈继勇去向 【美国研究】陈继勇 刘卫平:美国经济政策转向对全球经济的影响

作者分系陈继勇,武汉大学美加经济研究所所长、教授、博导,中国美国经济学会会长。研究方向为世界经济、国际投资、国际金融与贸易。主要著作有《中国互利共赢对外开放战略》《美国“双赤字”与世界经济失衡》《国际商务与经贸人才培养新模式——创新与实践》等。刘卫平国家开发银行研究院教授。

内容提要

特朗普政府经济政策框架已基本形成,其核心内容是“全球收缩”经贸保护政策和“美国优先”国内经济政策。这一政策框架将对美国经济、全球经济和中美经贸关系产生重大影响。首先,特朗普上任后推出的“美国优先”的大规模财政刺激、减税、扩大基建投资和放松金融监管等举措,将对美国短期经济发展产生较大影响。

其次,特朗普“全球收缩”的经贸保护政策对全球经济发展,尤其是对国际贸易、国际金融、国际投资和区域经济一体化产生重要影响。

同时,对中国而言利大于弊,会给中国在亚太地区乃至全球的发展带来一些空间,尤其是给中国的“一带一路”建设带来发展机遇。再次,为防止欧盟、俄罗斯、日本、印度、韩国等与特朗普政府达成不利于我国的协议,建议积极利用现有的国际交流平台,全面地与特朗普政府及其团队核心成员建立各种联系,引导中国的金融机构尤其是开发性金融机构和基础设施建设企业,构建有效的新型中美经贸合作格局,推动中美经贸关系健康发展。

2016年11月9日,特朗普在美国总统大选中胜出。从他竞选时提出的“让美国重返安全时代”“让美国人有工可作”和“让政府重新为人民服务”的三大治国政策框架,到他提出的“退出TPP”“退出WTO”,界定“中国是汇率操控国”和“对中国商品征收45%的关税”等竞选策略,勾勒出特朗普的“美国优先”和“全球收缩”对外经贸保护政策,这些经济政策对美国经济、全球经济和中美经贸关系有何影响?我们应如何应对?本文将就上述问题进行探讨。

“逆全球化”背景下特朗普胜选和美国经济政策框架

特朗普胜选的时代背景。(1)精英和民众社会价值观念的冲突。特朗普之所以能够胜出,与英国“脱欧”公投的成功从本质上讲是一样的都源于代表国家的精英阶层与普通民众社会的价值观念冲突问题。从这个角度上看,特朗普赢得选举的成功是普通民众社会对于代表国家的精英阶层的胜利。

这就引伸出一个问题,国家如何才能代表社会?国家如何才能有效引导社会?国家生长于并运行于社会当中,而不是凌驾于社会之上。只有当国家有效吸纳社会的意志并将其上升为国家意志时,国家与社会才是一体的,否则就是对立的。

这是时下国家治理体系和治理能力现代化所要解决的根本问题。因此,特朗普的胜出和英国“脱欧”公投的成功,其实是国内精英阶层和普通民众之间的社会价值观念关系出现了根本性转变的结果。

(2)逆全球化的钟摆运动从释放市场力量向保护社会的方向转变从历史的周期演变可以看出:第一,每次全球化的周期都始于生产和贸易的扩张。当生产和贸易的扩张发展到一定阶段,各国对跨国界流动资本的争夺必然导致金融和财政的扩张。

一旦出现世界性的金融扩张,资本主义经济早晚要面临一个全球规模的金融危机。在这种危机中,旧的经济秩序被新的经济秩序所取代。历史证明,从荷兰霸权,到英国霸权再到美国20世纪的霸权国际秩序每一次更替都走过了相似的历史过程。

第二,资本主义经济的长程运动是由两个方向完全相反的力量作用引起的,一个要释放市场力量,另一个要保护社会。19世纪末西方各国积极释放市场力量的努力在20世纪初导致了资本主义经济的一场重大危机而西方各国在大萧条前后保护社会的努力则直接导致了法西斯主义、罗斯福新政和社会主义的出现。

第三,当前导致全球化逆转的两个重要原因都与支撑全球化的制度缺陷有关,国际金融秩序的失序导致全球性的金融危机,而商品和人员的跨国境流动对发达国家一部分群体生活水准和就业机会的负面影响引发他们对自由贸易与移民问题的强烈政治反弹这一趋势告诉我们,当强烈的反自由贸易和反移民倾向出现时,它背后显示的实际上是全球化可能要发生逆转。

(3)贫富差距的扩大和各阶层利益的不可调和。此次美国总统大选的候选人,无论是民主党的希拉里,还是共和党的特朗普,都是贸易保护主义和逆全球化趋势予以确认的典型代表。特朗普的减税计划将扩大贫富差距,而希拉里的增税计划或将缓和贫富差距。

其变化的根源仍在于贫富差距的扩大和各阶层利益的不可调和。共和党一贯主张减税,不惜以贫富差距的扩大来“以公平换效率”,但本轮美国经济复苏动能偏弱,效果存疑。而中等技能、中等收入群体是特朗普最重要的目标选民,他们已受损于日益扩大的贫富差距,特朗普的减税计划实际上对他们是不利的。

为了抵消这个影响,特朗普不得不改变共和党的一贯主张,对自由贸易和自由移民政策采取收缩策略。而相反,希拉里的目标选民阶层相对广泛,从上层华尔街精英到最底层依赖社保的穷人,调节贫富差距主要由税收和福利政策来完成,而贸易对经济发展的促进作用不可忽视,希拉里虽然大概率坚持民主党一贯的强硬贸易政策,但不会激进地全面否定自由贸易。

特朗普政府的经济政策框架。首先是“全球收缩”的对外经贸保护政策。在全球经济萎靡不振、贸易增长乏力和政治不稳定叠加的背景下,贸易保护成为特朗普对外经济政策的主要议题。从竞选开始,特朗普就把美国贸易赤字、制造业外流、失业等问题归咎于某些国家和地区加入世界贸易组织和汇率操纵,以争取蓝领工人支持。

上台伊始,特朗普就宣布:(1)废除TPP;(2)退出WTO;(3)重启北美自由贸易区谈判;(4)大幅度减少对外援助;(5)实行高关税等。

其次是“美国优先”的国内经济政策。特朗普以重振美国经济为目标,提出了“美国优先”的经济政策。主要包括:(1)大幅度增加基建投资,重建年久失修的落后的基础设施,根据特朗普的国情咨文,今后10年将增加一万亿美元的基建投资;(2)采取各种措施,重振美国制造业;(3)建立美墨边境墙,买美国货,雇美国人;(4)放松监管,激发企业活力;(5)开展税务改革,实施大幅度给企业和个人减税的政策;(6)实施加息的货币政策等。

特朗普经济政策对美国经济的影响

特朗普“美国优先”的经济政策只能短期地促进美国GDP增长,长期来说,对经济不利。具体而言,短期内特朗普政策能够提振需求,对其他经济体有正面的溢出效应。然而从更长时间来看,随着财政刺激缓和、高贸易关税、降低移民以及更加收紧的货币政策的推进,经济增长将受到抑制。

特朗普的经济政策对其他经济体有负面的溢出效应。对于部分固定汇率或者美元化的新兴市场经济体来说,尤其如此。之所以说特朗普政策的影响比较大,是因为这些政策会导致美国利率走高,推动美元走强。财政刺激虽然短期可以刺激经济,但可能让经济有过热风险,使得美联储政策进一步收紧,最终导致经济衰退。

“美国优先”的国内经济政策,其政策组合存在内在的矛盾和冲突,难以协调。大规模基建和减税面临债务上限约束,而加息将增加财政扩张的融资成本,财政扩张与货币收紧难以并行。首先,特朗普的财政刺激政策会同时拉高通胀水平和财政赤字率。

债务水平的上升将推高美国长期国债收益率。特朗普上台以及相应的刺激计划会引发投资者对通胀的重估,通胀预期上升导致全球债市齐步下行。其次,再通胀和财政刺激使得美国股市基本面得以改善,利好周期性行业,减税刺激也有利于消费行业。在废除多德弗兰克法案的预期下,股市的风险偏好修复,市场投资者情绪上升。再次,如果美国财政刺激加码,经济持续复苏,那么大宗商品需求将迎来边际增长。

“全球收缩”的经贸保护政策和“国内优先”政策能解决美国的长期巨额贸易逆差吗?美国自1976年陷入贸易逆差后一直无力扭转,可以说贸易逆差问题由来已久。特朗普入主白宫后承诺重振美国经济,增加就业。而要实现这一承诺,就必须扭转美国目前的巨额贸易逆差。

造成美国巨额贸易逆差的原因是多方面的,其中一个明显的原因是美国产业空心化,制造业占GDP的比重不断下降。除了汽车以外,美国已经基本不生产电脑、玩具和服装,所以美国人不得不从中国等发展中国家购买。

曾经被誉为“世界工厂”的美国目前已沦为巨额贸易逆差大国2016年美国实际上的商品贸易逆差达到7500亿美元。《北美自由贸易协议》签订后,美国制造业向墨西哥等发展中国家转移产业线。

而且,并非特朗普采取优惠政策就能挽留跨国公司并减少贸易逆差。美国跨国公司在全球的巨额直接投资的确带来了统计学意义上的巨额贸易逆差,比如中美巨额贸易逆差。如果美国不对其经济结构做出大幅度调整,只要美元仍作为世界主导货币,特朗普“全球收缩”的经贸保护政策和“国内优先”政策就难以消除巨额贸易逆差。

美国“全球收缩”的经贸保护政策在国内将面临各种考验。特朗普“全球收缩”经贸保护政策是在国际金融危机和欧债危机相互交织的背景下产生的,但是,特朗普“全球收缩”的经贸保护政策仍将面临诸多考验。

第一,美国如何从当今的“世界工厂”中国手中获得更多的制造业市场份额,这对于美国将是一个难题。增加关税、指控中国为“汇率操纵国”是可能的举措,但问题是中国市场已经形成了完整的产业链和产业梯度,美国希望获得产品竞争力,必须要对基础设施进行大规模的投入,并重建很多已经消失和落后的基础产业。其中的难度可想而知,因为短期之内难以看到实际收益,政府难以通过鼓励私人部门实现这些投资。

第二,如果特朗普政府通过政府主导的方式来提高制造业的竞争力,这又不完全符合其“小政府”的经济主张。美国长期存在巨额经常项目逆差,如果既减税,又搞大规模的基础设施建设,美国的债务问题更会雪上加霜。

可见,特朗普“全球收缩”的经贸保护政策仍然是一套自相矛盾的政策体系。

特朗普经济政策对全球经济的影响

特朗普“全球收缩”的经贸保护政策或逆转全球化。特朗普当选总统后,需要重新评估全球化的未来,全球化的大势可能会因特朗普而有所逆转。当前,全球经济联系比20世纪初期更加紧密,未来将步入全球化的平稳发展阶段。

然而,特朗普的政策主旨却是逆全球化的,他反对美国现在的贸易协定,对美国海外投资企业加税,建边境墙来防止移民。在百日新政中,特朗普宣布退出TPP,重启《北美自由贸易协定》(NAFTA)谈判。这些经贸保护政策会导致美国更加关注国内,而不是国外市场。当然,其他国家也会对美国的经贸保护政策做出回应,所以,特朗普此举将可能引发贸易战。

特朗普“全球收缩”的经贸保护政策能逆转全球化吗?我们认为难以成功。

经济全球化的开放性能够促进生产要素走出国界,在世界范围内有效组合与配置,完成利益最大化,这个过程基于比较优势。经济全球化意味着将全球作为一个统一的市场,在自由贸易过程中,一个国家出口本国具有比较优势的产品能够获得更高的收益,属于帕累托改进,出口国以及进口国都能够获得比不发生贸易时更高的收益。

因此,经济全球化是一个势不可挡的趋势。当然,全球化过程诚然是一个最讲效率的过程,但不一定是最公平的交易过程。在全球化过程中,一旦涉及到利益在不同群体中分配不均,即使整体上促进了全球的资源优化配置,仍然会使得一些利益受损国家选择贸易保护,特朗普的贸易保护正是由于这样的缘由。

最初,美国依靠其技术上的强大比较优势,出口技术密集型产品,在经济全球化中获得较高的收益,然而,随着技术的普及和各国的发展,美国在技术上的这种比较优势逐步减弱,再加之本国的国际化企业为了获得更低的人工成本纷纷在国外建立跨国公司,使得美国国内劳工就业机会大幅下降。

而因此受损的群体虽然是美国技术能力较低的一部分人,但却组成了政治上的大多数人,所以,这些人对于一定的贸易保护主义政策大力赞成,造成了美政策上的“逆全球化现象”。当对自己有利时,美国大力倡导经济全球化,甚至制裁不加入全球化的国家,而当把全球化的红利吃尽后,则又开始反对全球化。

不可否认,全球化也带来了一些问题,尤其是在经济下行时,全球化的蛋糕不容易做大甚至变小了。增长和分配、劳动与资本、效率与公平的矛盾纠葛更加突出,美国是否真的在全球化过程中是属于遭受利益分配不均的那一方,是最终决定美国是否会坚持贸易保护的根本原因。

特朗普“全球收缩”的经贸保护政策可能伤害亚太同盟关系。特朗普在亚太地区可能会采取收缩战略或者单边主义,但无论哪一种,都与二战后在美国主导下建立起的“自由国际秩序”背道而驰。特朗普竞选时期多从经济角度看待亚太问题,认为亚太国家破坏规则,应得到惩罚。

他不仅反对TPP,还广泛攻击自由贸易协定,发誓要解除美国一系列国际经济协定。对华方面,特朗普在百日新政中把中国定为“汇率操纵国”,要对华进口征收45%的关税,这一政策将会导致贸易战,甚至导致经济大幅倒退,致使美国丢掉几百万工作岗位,影响美国及其盟国(包括日韩)的经济。尽管随后特朗普团队声明会降低关税数值,却没有彻底取消此举。

美俄联手钳制中国将带来严重的地缘政治和经济挑战。根据俄罗斯总统普京对特朗普胜出所表现出来的积极态度,以及特朗普向俄罗斯示好和不再支持北约的“回撤战略”,可以预见美俄两国将有可能在经济和政治方面加强战略合作,如果美俄联手在经济、政治和军事上钳制中国,将会给中国带来严重的地缘政治和经济挑战。

首先,俄罗斯早就对“一带一路”项目表示担忧。如果当前途经俄罗斯的路线被代替,将对俄罗斯地缘政治和经济利益产生潜在威胁。其次,美国和欧盟是否会继续加入中亚地区复杂的地缘政治斗争中,尚未可知。在可预见的未来,美俄中三国在地缘政治和经济利益方面将既产生博弈,又会寻求合作。

特朗普的经济政策对中美经贸关系的影响

特朗普的对华经济政策实施的可能性到底有多大?特朗普当选总统后宣称“退出TPP”、界定“中国是汇率操控国”和“对中国商品征收45%的关税”等经济政策,其实施的可能性到底有多大?

第一,特朗普关于对中国进口商品征收45%的关税,可能只是一种谈判策略。但是,这一威胁有可能引发美国与中国的贸易战。这一税率取决于人民币被认定低估了45%。但是,国际货币基金组织认为当前人民币估值合理。虽然中美贸易升级为全面贸易战的可能性尚不确定,但这并不意味着特朗普政府打算对中国态度温和。

第二,特朗普曾承诺在执政100天内让其财政部长把中国定为汇率操纵国。虽然此举是象征性的,对贸易的直接影响很小,但几乎肯定会引起中国的过激反应,使双边紧张关系迅速升级。

第三,特朗普还可能收紧外国投资规则。中国一直抱怨美国目前的制度歧视中国企业。特朗普可能会接受国会的要求,扩大外国在美投资委员会的权限,以增加净经济效益测试或其他战略考虑,此举可能会进一步阻挠中国企业在美投资。

第四,中美经贸关系的健康发展有利于双方战略的利益。尽管特朗普的对华经济政策会有一个磨合的过程,但无论如何他都要维护美国的国家利益,而跟中国闹翻绝对不符合美国的战略利益。

特朗普“全球收缩”的经贸保护政策,对中国有利有弊。一方面特朗普退出TPP,认为目前的全球化策略并没有解决美国企业的困境。另一方面,特朗普表示要对中国商品征收45%的关税。如果特朗普政府界定“中国是汇率操控国”,并对中国进口商品征收高额关税,对中国贸易部门将是重大打击。

需要特别指出的是,在美国退出TPP和扬言退出WTO政策背景下,虽然跨太平洋伙伴关系协定(TPP)已经注定不能发挥很大作用,但国际自由贸易仍不会中断,而可能以另一种自由贸易的形式进行。

美国即使是放弃了TPP,但绝不可能放弃亚太地区的利益和控制权,也可能会提出比TPP更加重要的亚太控制战略以制衡中国作为世界第二大经济大国的发展。与此同时,美国退出TPP和全球战略收缩将可能为中国的“一带一路”战略腾出空间,这有利于中国在亚太地区的产业转移和贸易增长。

如果中国“一带一路”战略获得成功,将迫使美国与中国签订自由贸易协定,中国将会以更为有利的地位参与环太平洋的地域经济整合,真正意义上的以中美之间的G2为基础治理国际事务的制度性安排也将成为可能。

特朗普入主白宫后有可能达成中美双边投资协定谈判。特朗普的“国内优先”的经济政策更侧重于国内经济的振兴。从他上任发表的国情咨文看,为了站稳脚跟,特朗普很有可能从经济上寻找与中国建立一种新型经济合作关系。特别是在中美双边投资协议(BIT)谈判方面。

第一,特朗普的美国经济振兴政策需要世界上最大规模的资金来支撑,而中国是目前全球外汇储备最多(三万多亿美元)的国家,他必须寻求中国在资金投资和基础设施建设等方面的大力支持。

但我们必须看到,由于近年来中国对美国出现井喷式的投资,特朗普政府对中国可能会出现要价高并要求补充修改BIT条例的趋势,但从总体看,特朗普还是会朝着达成BIT协议的方向发展。第二,奥巴马政府把BIT谈判的后一半留给特朗普政府,基于特朗普可能代表美国另一些利益集团的诉求特朗普应该不会很轻易地跟中国达成协议,他希望能在BIT谈判中争取更大的利益,尽管民主党代表中产阶级利益,可能导致特朗普政府不会彻底丢掉此前奥巴马政府的谈判成果,但有可能原来已经达成的成果他却反应不积极,而原来美方没答应的条款反倒被答应。

促进中美关系朝着理想的方向发展的对策建议

对今后一段时期中美经贸关系发展趋势的两点判断。(1)中国无意与美国争夺全球主导地位,未来中美经贸关系充满希望。尽管中国是在特朗普竞选时期遭到抨击最多的国家,但从长远来看,中美关系可能变得更加健康。在特朗普入主白宫之后,中美之间可能会经历一段波折短期内可能因贸易摩擦而使得中美关系有所恶化。

但未来中美关系会有大的转变,因为中国宁愿与一个就事论事的美国,而不是与一个时刻想着重塑世界的美国打交道。因此,特朗普当选,世界最重要的中美双边关系可望书写新的一页。

中国无意与美国争夺全球主导地位,但中国顺势寻求加强和改善与周边地区的经贸关系,这是再自然不过的事,中国希望获取空间来实现其发展目标。而与此同时,特朗普总统治理下的美国则需要把更多的注意力转向国内。放眼未来,特朗普领导下的美国或许能与中国一起谱写前所未有的合作新篇章。

(2)中美经贸关系互利共赢是主流,但矛盾冲突会不断发生,中美经贸关系将在动荡中谋求合作。尽管同中国建立全面且稳定的关系符合美国的国家利益,但落实到具体行动仍需要特朗普政府准确地传递美国对华政策信息,避免误解误读。

第一,加强中美两国与亚洲的经贸关系。美国退出TPP并不等同于离开亚洲生机盎然的多边经济土壤。美国如加入东盟主导的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)和中国主导的亚洲基础设施投资银行(AIIB),那么,美国的同盟国也不会过分忌惮中国的强大力量。

另一方面,美国退出TPP也突出了美国同中国建立双边经贸机制的重要性,例如中美战略对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等机制。第二,促进中美在全球治理领域的合作。两国在全球治理领域的合作能够确保双方的不同和冲突不会影响两国关系也符合特朗普想要更多国家参与国际事务的愿望。

发展中美经贸关系的对策建议。首先,深入了解特朗普的政治抱负,努力做到知己知彼。特朗普最关心的是如何让美国经济得到更好发展、让更多人获得工作,如何让美国振兴和让自己成为伟大的总统,这都需要世界第二经济大国——中国的支持与合作。中美之间只有合作才能互利共赢,争斗则两败俱伤。

其次,全力引导两国媒体,尽快形成共同探索中美经济合作美好前景的舆论场。当前,市场基于特朗普上任后可能推出的大规模财政刺激、减税、扩大基建和放松金融监管等举措,普遍认为中美经贸联动将会越来越强。应发动两国间行业协会、高端智库,广泛设置经济合作议题,引导两国媒体共同形成利于中美经济合作的舆论氛围。

可率先推动中国金融机构特别是开发性金融机构和基础设施建设企业,加强研究中美所蕴涵的国际生产关系的实质,研究经济全球化的国际经济关系性质,构建有效的中美经贸合作关系。

再次,全方位建立和加强与特朗普及其团队的联系。特朗普当选美国总统之后中美关系多个领域面临不确定性。为避免俄罗斯、印度、日本、韩国等各方在与特朗普团队达成不利于我国的议题,我国应积极利用各种国际交流平台,充分调动现有的国际资源,全方位地建立和加强与特朗普及其团队核心成员联系。全力支持美国企业、智库、国会等对华友好组织的各界精英,共同推动中美关系朝着理想健康的方向发展。

小编:阿伊莎

本文为作者个人观点,不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源:《人民论坛-学术前沿》201704月上;国关国政外交学人微信公众号平台编辑

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