范忠信的妻子 范忠信:信访中国的法治忧思
关于信访的处理,现在的问题也非常严重。
第一个是,现在所有的党政机关,党、政、军、工、农、兵、学、商,所有的机关,似乎都有信访机构。这些信访机构互相重叠,互相推诿,互相扯皮,互相打架,这种情况也是信访复杂的原因之一。我们知道一个法治国家,处理纠纷的系统都比较单一,比较专一,数量比较少,老百姓比较清楚,而我们信访系统是交叉重叠的。这造成了解决问题上的麻烦,效率的低下,资源的浪费。
第二个是,信访机构定位不明。信访机构本身是干什么的,这个也不清。我们一般说,信访只是一个通达上下情况,上传下达的机构。它仅仅是一个沟通机构,不应该是一个纠纷处理,或是准司法机构。但是,我们现在的《信访条列》,就把它当成一个准司法机构,当成一个纠纷处理机构。
比如说,它现在能够直接开一个听证会,做出纠纷处理决定,解决纠纷。它可以派人截访,把人押回来,还要关起来。这种定位不明,职责不清,造成了很多问题。这就是一个原因。
第三个是,政法委机关直接受理信访,处理案件。我们各级政法委机关现在直接受理信访。受理信访,如果涉及司法案件,政法委可以直接调出司法卷宗来看,看完之后可以直接提出指导意见,实际上就是改判意见。当然,最后改判机关还是法院,但是这个指导意见对法院有无可置疑的权威。所以,这就是我们的一个难堪的现状,政法委司法。
第四个是《信访条列》把信访制度化的存在的误区。想把信访制度法律化,好像没有错。但是,我们要知道信访要真正法制化,就要看看法治国家是怎么对待信访的。法治国家很简单,似乎没有《信访条例》,只有《人民请愿法》。
《人民请愿法》只是解决人民向政府,向国家机关提出愿望的时候,用什么途径,用什么方式的问题。至于怎么处理,不是这个法律要解决的。它只是规定这个“上访”、上交问题的正常途径。要处理,有行政复议、行政诉讼、司法审判呢。可是我们这个法制化,把信访当成一个处理纠纷的途径,似乎是准司法,这就是一个误区。
第五个是“零上访”追求。现在从上到下,都特别强调,矛盾化解在基层,要实现“零上访”,要稳定压倒一切。甚至要实现一票否决制。如果一个地方、一个部门、一个机关,被一个人上访告了,那么你这个一把手今年就打水漂了,所有的分就扣完。上次我听武乾老师说,最近有的法院规定,任何法官处理案件,只要有一个当事人上访,这个案子就算你处理不成功。哪怕你是依法判决,还是算你有错,因为你没有维护安定团结,没有实现和谐社会。
第六个就是 “刚性维稳”的追求,也是一个尴尬的问题。我们现在从上到下,把稳定看做压倒一切的事:悠悠万事,稳定为大。稳定压倒一切,就是说稳定需要可以压倒法治,压倒人权,压倒民主。只要为了稳定,什么都可以放弃,这种思路是我们现在尴尬处境的一个重要原因。
最后就是所谓的“人民内部矛盾人民币解决”。【笑声】有人说,上访、信访,闹访,缠访,实在不好办,就拿钱吧。花钱买平安,买稳定,买和谐。现在有个说法,“搞定就是稳定,摆平就是水平,没事就是本事”。【笑声】这是信访处理中的矛盾现象,实际上在鼓励更多的信访。
七、信访与中国的历史惯性
中国为什么有这样一种信访泛滥的局面呢?作为法律史研究者,我想探讨一下历史文化和现实原因。首先我来总结一下历史原因吧。我认为中国的上访、信访状况,是五千年文化的惯性造成的,不只是今天的人造成的。五千年的法律文化积累,到今天有这样一个结果。
第一,就是中国的多头司法传统的影响。中国有一个多重司法的传统。你们看看法制史的课本,包括我跟陈景良老师写的那本教材,你会发现一个重大的问题,那就是:说不清中国古代的司法机关到底是什么。你一定要说中国古代哪一个是司法机关,就会犯错误。
为什么呢?因为中国古代并没有专门的司法机关,没有相对独立的司法权。所有机关都有司法权,只不过是多和少的差别。我们有时候说,宰相可以司法,监察御史也可以司法,吏户礼兵刑工六部可以司法,提举常平司(就是管粮食的)也可以司法,什么盐法道、漕运总督、九门提督、五城御史……,都可以部分地司法。
我们中国,从《周礼》开始,几乎所有的衙门,都有解决纠纷、惩恶除害的司法职能。这个传统一直保存到今天,今天的中国,除了人民法院以外,起码还有十几个部门可以参与实质的司法或准司法。
如果按西方国家法治国的司法的标准来看就是如此。这就是我讲的多头司法。这个传统我曾有一个专门的解释,大家在网上查我的文章《中国司法传统与当代中国司法的潜规则》。我的意思是,各部门“齐抓共管”的信访处理机制体现了中国多头司法传统的遗留。
第二,就是中国的司法与行政不分的传统的影响。大家知道,在古代中国,没有专门的司法官和行政官,本来就没有专门的司法权、行政权概念。所有权力是一体的。包公也好,海瑞也好,朱熹也好,王阳明也好,他们实际上既是行政官又是司法官,又是军官,什么都是。
我记得贺卫方老师对包公在开封的职务,做了经典的解读。他说包公在开封,用现在的眼光看,既是市委书记兼人大主任,也是市长,也是政协主席,也是法院院长,还是检察长,也是公安局长,还是开封市的妇联主任。
【笑声】因为他也管妇女工作。那个时候没有妇联,所以也只要依靠包公为秦香莲们维护权益。中国这个传统一直保存到今天,我们可以说,今天各级党委一把手,跟包公当年在开封的职责大致是一样的,只是包公当年管的事没有现在那么宽而已。
那既然司法和行政不分,所有的案件,只要掌握一定公权力的人,似乎或多或少都有权参与解决,谁也没有说那仅仅是你们法院的事情。所以我们要要坚决反对司法独立,反对司法专业化、专门化、消极司法等等。这就是我们的一个传统。
第三,就是“为民做主”传统的影响。我们中国最好的政治,就是“为民父母行政”。当官的要为民做主,当官不为民做主,不如回家卖红薯。所以,我们中国古代就有“民主”这个概念,这个“民主”就是“为民做主”。这种官员为百姓“当家作主”的理念还经常不经意出现,一些地方首长动不动就说,我是什么地方的父母官;然后老百姓也说,那我们就去找父母官、县太爷去。
我们现在社会主义法治理念,也讲要执政为民,执法为民。大家听听,这个“执法为民”的说法,就有“为民做主”的意思。
西方国家的法院院长需要说执法为民吗?在美国,在英国,在法国,根本不需要这么说,因为你本来就需要取悦于选民,争争取选票,而不是给人民恩赐。他所作的一切事情,都是人民给他的权力,是依法办事,是人民在监视着他。
他一不小心丢掉了人民的信任,就没有机会了。绝对不可能鼓励一种高高在上、恩赐好处的态度,说我在执法为民,我在关爱子民。所以大家看,这种“为民做主”,就是直到今天我们上面的机关特别依赖信访,下面的老百姓也特别依赖信访的重要原因——你领导特别喜欢一种得心应手为民做主的感觉,我们百姓也喜欢找清官找青天为我做主。
第四,中国还有一个传统,就是无限上诉。中国古代的诉讼案件,实际上是没有终审的。大家也许要问,法制史课本上不是写着户婚、田土、钱债案件,就是叫“自理词讼”,在州县里可以终审解决吗?但这是一个事实结果,法律上并没有明确规定小的案件一定不能往上打官司。
从逻辑上讲,所有的案件都可以到中央,都可以到中南海。在中国古代,小小案件闹到京师最高当局解决的案例也常有。举例来讲,在宋朝的第二个皇帝太宗赵光义当政的时候,就亲自接待处理过两次人民来信来访,也算是终审过两件民事案件。
其中有一次是什么呢?有一个老太太,说她身体不好,快要死了,但是有一个遗愿没有了。她说“我有点财产,死了以后,我没有儿子,我这些财产托付给谁?谁来继承我的财产呢?我很着急。
”多次上访没有结果,这一天总算碰到皇帝了,而且皇帝心情很好。皇帝把老太太传唤过来一问,老太太说:“我想自己指定一个继承人,但是家族的人想另定一个继承人。我指定的这个要好一些,但我的家族说他亲属关系更远,应该指定一个亲属关系更近的,过继来继承这笔财产。
”皇帝弄清楚这个案件之后,仁心大发,说:“我来为你做主,就立你这个自己信得过的继承人。”然后皇帝下一个诏书说,从此以后天下像这样的案件,一定要照此办理。大家看,一个老太太要立继承人的事情,都得要最高领导人来解决;表明没有什么事情是不能上诉或不能重审的。
还有一个案件,讲的也是宋太宗的事情。有一天,开封一大户人家的一名奴仆来上访。那奴仆说:“皇上,我有一个天大的冤情,你一定要救我。有一天我出去放猪,把我家主人的一头猪给丢了。回来后被主人打了一顿,主人非得让我找回一头这么大的猪,或者买一头猪给他,要不然他就要打死我。
”皇上听了以后非常同情,说:“好,我出钱帮你买一头猪,还给你的主人。”【笑声】然后太宗又把这个案例公布天下说:我恨不能尽断天下狱讼。天下此类的事情,都可以这样解决。
【笑声】大家想一想,如果天下每一个人丢了猪,都找皇帝让他赔那个猪,那么皇帝不就成了“猪皇帝”了么。【笑声】那他就不可能做别的事情了。这就是中国没有终审的传统,无限上诉的传统。
这一传统导致我们今天信访的泛滥。很多人都这么看:案件即使法院已经终审判决,即使再审已经完成,至于我不服,就要不停地上诉申诉。上面在处理这样的案件的时候,也不管是不是终审了。只要认为里面有司法不公,就要重来处理。
第五就是我们期盼青天的传统。我们的青天期盼,最典型方式就是的“告御状”。“告御状”大家知道,就是找皇帝告状。中国法制史课本上写着很多告御状,叫什么“邀车驾,“挝登闻鼓”、“直诉”、“京控”,还有很多种说法。
在三国两晋南北朝时代,告御状的方式就有很多种。比如有一种手段叫“点天灯”,就是在自己的脑袋上挖个坑,然后放上一个灯芯,点着后在tiananmen广场转来转去,高呼“冤呐,冤呐”,就引起了信访部门的注意。
这种“告御状”的方式在中国古代还有很多。比如有人把自己的诉状,用白布写起来,用五丈的竹竿挑起来,上tiananmen告状,那个叫举着“冤旗”上访。有的就写上“血债累累”,“惊天奇案”,“奇冤待雪”,这样到tiananmen去等候青天。
那么这种“告御状”的传统,在近代中国、现代中国被发扬光大了。现在很多重大信访案件,最后并不是地方上解决的。最后谁解决呢?是中南海的最高领导人批字解决的。甘肃省多年前曾发生一个人命案。
杀人犯的父亲是高院的一个庭长。他的儿子把一个工人的孩子杀了后,仅仅判了个死缓。那个工人的家属不满意,不停的上访。经过五年的努力,最后被胡耀邦总书记批示了十六个大字,最后这个案子解决了。如果当时碰到的不是胡耀邦总书记,而是碰到别的什么人,或者是半路上被截访成功了,那么这个案子最后就不可能改判。这样的结果,当然加重了人们对青天的期盼。
第六是中国重实质正义轻程序正义的传统,这也是信访泛滥成灾的原因。在我们中国,一般人认为,依照法定程序办事情,手续更多,麻烦的很;其实,只要事情的最后结果是公平的,那么即使不要程序也是可以的。实体大于一切,程序无关紧要,这就是我们的一个传统。也正因为这样一个传统,所以我们特别依赖信访,因为信访主要注重的就是实质正义。
最后就是中央集权,权力一元化的传统。我们大家知道,传统中国政治的两大特征,中央集权、权力一元。这八个字,最能概括中国政治特征,。所谓中央集权,就是一切权力都归中央,地方没有权力。地方的所有权力,都是中央临时给的,单个给的,零星给的。
所以中央经常要提权力下放,所以下面就要不停去上面要权要钱,所以要“跑部钱进”,要上访。群众要上访,地方领导也要上访,要到中央去拉关系,走后门,要经费拨款。这样一种体制,归根结底就是不相信地方,不信任地方,不允许地方分享中央的权力。
说到这里,在座的同学有没有了解美国宪法的。美国宪法有一条规定,说美国的一切权力属于各州和人民,除了授予美国政府以外的所有权力,属于各州和美国人民。
也就是说美国那种体制是,一切权力归人民,归地方;一部分权力提起来给中央,中央就一点点权力,其他权力归人民。我们是一切权力归中央,所有的权力是你去要,它才给你一点点。中央还特别担心放一就乱,一收就死。
这就是我们中国的中央集权制。因为中央集权制,所以我们特别依赖信访。再如权力一元化。就是在所有的机关,所有的部门,所有的地方,所有的层级,权力最后只有一个主心骨,只有一个人掌管,一切权力最后归党的一把手,在中国古代就是封疆大吏。
那么这也是中国的一个传统,所以我们特别依赖信访。信访也是加强权力一元化的重要手段。地方所谓一把手,也就是党委一把手,实际上同事也是政府一把手,军队一把手,,政协一把手,法院一把手,妇联一把手,都是一把手。其实地方党的一把手,就是地方所有部门的一把手的领导。所以这是我们中国历史文化的惯性。信访有利于权力的集中。
八、信访与苏联模式的惯性
中国现在这种信访的状况,我认为还来自这样的一个惯性,就是来自苏联革命的影响,十月革命的影响,苏维埃政治模式的影响。我们中国现在的这种政治体制,法律制度,有三种历史成分在交叉起作用,是三种文化传统杂交的结果。
第一是中国传统文化,第二是苏联政治制度,第三是西方国家的制度。那么这三种传统,三种来源,目前我觉得影响中国最大的,是苏联革命传统或苏维埃模式。那么苏联革命传统有哪些典型的东西呢?当然很多。不过我列出的这些条,都只是跟信访有关的部分,都跟信访在中国特别受到重视有关。
比如说第一条,我们主张砸烂资产阶级的国家机器,法制机器,实现工农专政,或人民民主专政。这也就是告诉我们,资产阶级那一套什么权力分立与制衡,什么司法独立,什么议会道路,什么政党政治,什么正当程序,都是反动的。
我们的人民民主专政,可以把这些东西抛开不要,所以我们过去几十年真的抛开不要了。现在虽然表面说要对其中体现的普世价值适当尊重,但内心深处并不同意,并不喜欢。但是,因为世界各国都是这么搞的,大家都说要搞法治,我要是不搞法治就不好,不然你就会说我是塔利班。【笑声】所以最后我只好也标榜要建立“社会主义法治国家”。但是,没关系,我们能够通过强调 “社会主义法治”,将“法治”的普世价值彻底颠覆。
比如第二条,社会主义中央集权制。所有实施苏维埃模式的国家都是中央集权制的,包括前苏联、前南斯拉夫名义上联邦制实质上还是集权制。中央集权制度的要害是反对地方自治,反对地方与中央分权的理念。古代中国实质是有县以下地方自治的,所谓“皇权不下县”,到县里中央权力就打住了,县以下一般是地方乡党、宗族、行会、市镇自己在治理,当然国家也有它的干预途径。
但我们今天的中央人民政府的基层政府已经到乡,甚至到村。我们现在的村民委员会和村支部合起来,就是中华人民共和国驻你们这个村的人民政府。
【笑声】因为村支书现在可以从上面往下派了,可以拿国家薪水了。这也就说明,中央衙门直接管理控制地方的细致程度,在中国是空前的,也是绝后的。在这样的情况下,对人民信访也就过于依赖,因为要通过人民信访了解基层情况。
第三个就是,权力一元化。我刚才讲了,党的一元化领导,我们的权力要高度集中。党的一元化领导,当然格外要强调广泛利用信访来实现对所有机关的领导、监督。这里不展开了。
第个四就是,我们党以人民保姆的自我定位。孙中山先生就曾经把国民党定位为人民的保姆,实际上我们党也是把自己定位为人民的保姆。我们中国GCD领导的军队叫人民解放军,是假定我们的人民被绳索捆住了,被枷锁套住了,只有我们党把他解放出来。
一般能解放别人的人就是英雄,就是救星。只有救世主或救星才会说我去解放别人。因为我要解放人民,当然就要重视人民的来信来访。人民来信来访就是受难者向英雄或救星哭诉,找救星申冤,寻求庇护,接受信访者当然有一种“为民作主”的成就感。
第五是我们从苏联学来的有国家无社会模式。也就是有政府机关的权力,没有社会组织的权力,就是社会组织都不管用。大家知道,现在没有一个组织真正是民间的,包括在座各位参加的学生会啊,研究生会啊,都是挂靠在学校的学工部,研究生部。
包括什么书画协会、登山协会、挑战者协会,都是挂在团委学生会。现在没有哪一个机构不挂靠。如果哪一天中国有一个不挂靠的民间组织,我们才说中国开始有了社会。那个社会,就是英文“society”,它是一个组织,是人民自由联合体,是上面没有婆婆的民间组织(只服从法律)。
因为我们国家没有社会,社会分权被取消了,所以我们所有的纠纷,所有的案件都要依靠政府,依靠父母官来为我们当家作主。这就是中国受苏联模式影响的结果。
第六是战争政治模式。中国司法喜欢搞战争模式,我们喜欢搞严打战争、严打战役、春季执法会战、冬季执法会战、百日战争。像重庆,前不久就搞了一次大规模“打黑”战争。用打仗的方式来执法,这就是苏联革命传统。他们认为用这种方式执法,快刀斩乱麻。
如果像英美法治国家那样,就会四平八稳,就会左顾右盼,就会无限拖延,就会四肢无力。我们一贯不相信这样一种司法程序。小平同志在83年“严打”的时候,曾经说:我最反感你们这些人,你们法院的人,老强调这也要依照法律程序,那也要依照法律程序,在我看起来,四平八稳不好,四平八稳不能实现稳准狠打击犯罪分子。
所以他主张,要把复转军人放到法院里面去,就是要用军队作战的方式打击犯罪分子。那么,这也是我们依赖信访的一个重要原因。
最后一个,就是服务大局的思想,也是苏联模式的影响。我们这么重视信访,强调很多案件的处理要服务大局,要讲政治,这显然有苏联革命传统影响的因素。革命的大局,远比法条或法律的逻辑还重要。现在我们讲“社会主义法治理念”,就要讲究服务大局。
好几年前我到某个县去参加会议,那个县法院院长对我说,一个台商来这个地方办理一个厂,厂里有两百多个工人上班。有一天台商的小秘,一个美女,开一辆红色跑车,在街头撞死了一个人。公检法在一起开会商量,依法准备把这个交通肇事者依法处理。
可是那台商说:对不起,如果你要把我这个小秘真的判刑了,我就撤资。为了服务大局,县里最后决定只让赔钱了事。我觉得这种强调服务大局,就是受了苏联的影响。
在法律的明确规定之外,强调服务大局,其实必然贬低法律的威信,降低法律的尊严。中国最大的“大局”是什么?最大的的大局,是全国的大局。宪法和法律代表的逻辑,所规定的立法本意,就是中国最大的大局。抛开这个大局不讲,去讲这个地方的所谓“大局”,那实际上是践踏法制。但是我们现在很多地方党政领导,他不管这么多,就只照顾自己县市的大局。这就是苏联模式惯性的影响,也是中国人治传统的影响。
