应松年行政法学新论 应松年:当代中国行政法学的最新发展

各位老师、各位同学、各位来宾、校内外的各位朋友,我们中国人民大学宪政与行政法治研究中心的学术报告会现在开始。

首先由我介绍今天报告会的背景。我们研究中心在过去多种系列研讨会、报告会的基础上,这一次确定了一个新的系列,就是“当代公法学高端讲坛”。这件事情我们研究中心作出决定以后,筹备已久,今天就是首讲。今天这一讲我们非常有幸邀请到了中国人民政法大学的终身教授应松年教授。

请大家注意是中国人民政法大学,我给它改了名字,因为这样说起来就更亲切。应松年终身教授是我们的老朋友,首先我们以热烈的掌声对应老师的到来表示热烈欢迎和衷心感谢。

我还要代表我们人民大学法学院院长韩大元教授,代表我们中心主任胡锦光教授,对应老师的到来表示欢迎。两位教授刚才已经和应老师见面了,因为有别的公务安排,他们委托我来主持今天晚上的学术讲座。今天应老师报告的题目是“当代中国行政法学的最新发展”。

讲这样一个题目,应老师是最有发言权的。应老师是我们中国行政法学研究会的会长,对中国的行政法治和行政法学,应老师是一个见证人,是一个自始至终的参与者和强力的推动者,他可以说是中国当代行政法治与行政法学的一个活字典。今天这个机会非常宝贵,如果各位老师同学有什么样的问题希望得到解答,我们会在报告会后面开放一点时间,供大家提问,以更好地和应老师互动。

主讲嘉宾应松年教授:

今天很高兴和各位讨论中国行政法的发展,我想我主要是讲新的发展,不过这个新的发展本来也是相对的。如果从1978年算起,粉碎“四人帮”以后到现在是一个新的发展时期。我想我把前面的回顾一下,再来看看最近的一些发展。

在这个之前,我想提这么一个问题:我觉得法律的发展是有很强的时代性的,或者说,法治的发展总是同当时的经济发展相联系。“经济基础决定上层建筑”,我还是确信这个理论,只有这样才能解释清楚这个行政法是怎么发展过来的。

我想各位都学过西方行政法发展的历史,从西方资本主义市场经济的发展来看,经历了自由资本主义的时期,从行政法上来说,就是一个放任的时期。按美国人的说法,最好的总统就是什么事情都不管的总统。因为自由资本主义刚刚开始的时候,最最重要的是就是让市场主体充分发挥它们的本事,所以呢,政府少管事,所需要提供的就是好的、有秩序的环境。

所以当时称政府为“守夜人”,晚上看灯的,平安无事就可以。虽然实际上这种竞争也是充满了斗争,但政府的权力用得不多。

到了后来,市场经济的发展确实给经济带来了巨大的变化。我觉得,能不能这么说呢?市场经济的意思,就是要调动亿万群众都来参与经济活动,这个是以前所没有的,这个亿万群众参加经济活动的力量是从来没有过的,是一个不可估量的力量。

各位都知道,在当时,经济的发展非常非常的迅速。但是市场经济的发展必然会导致很多市场之间发生纠纷,市场不是万能的。市场确实非常好、非常重要,给经济的发展带来了非常大的动力。但它也不是万能的,它有自己解决不了的问题。

比如说,马克思列宁那个时代,进入垄断阶段以后,经济失去了竞争它也就失去了活力。经济危机不断,经济就开始衰退。同时,市场经济也不可能解决贫富差距、两极分化这样的问题。老板总是希望挣更多的钱,存在各种各样的剥削。

这个结果是什么呢?结果正如列宁所说:老百姓活不下去的时候,他就参与革命。所以马克思列宁所在的时代,全世界的革命运动不得了啊。所以列宁下了一个断言:帝国主义是资本主义腐朽的、垂死的一段。马上就要死了,当时看起来确实就要完蛋了。

但是经历过了一个很长的时期,政府开始干预。否则,资本主义要完蛋了。政府的干预导致税制的研究发展起来。各位都知道,英国这种委任立法、执法机构的发展干预的这些内容之一是对垄断的限制,保证社会经济还有竞争。那么从消除贫富差距的措施来说呢,开始时设定最低工资线,后来是男女同工同酬,禁止使用童工等等,迅速和逐步建立了一套社会保障体系。

在上大学的时候,我的老师跟我讲:这个社会保障体系的建立是资本主义进一步反动的表现。因为社会保障体系建立以后,老百姓的革命意志就磨掉了。有饭吃了,有房住了。从这个角度上说也可以这么说。

从经济上来说呢,经过这么一个阶段以后,从上个世纪70、80年代开始,开始进入到回归市场的阶段。政府干预市场使资本主义进入到了一个比较平稳的时期。在那个政府干预的时期,法治和行政法的发展较快。干预多了,政府的权力越来越大,后来逐步开始委任立法。

以英国的委任立法为例,议会制定一个法律就有十个委任立法。委任立法的数量远远超过了立法。英国人于是说:我们生活在委任立法的汪洋大海之中,这种比喻没有错。它的委任立法遵循三权分立的原则,不是说可以随便给的。

当时的几个资本主义国家政府的人数、政府的部门到后来大规模地扩张。从此以后,政府过度的干预会影响经济的发展,很容易侵犯老百姓的权利,因为行政权过大。上个世纪70至90年代,开始回归市场,权力要缩小。

我们那个时候一个是放任时期,一个是管制时期,或者说是市场失灵的时期。从市场失灵又过渡到了政府失灵。所以这一段时间他们要做的事情就是要对政府的权力进行限制。要回归市场,从中央来看呢,就是把相当一部分权力交给社会组织来行使。

从中央和地方来看,就是把相当多的权力放到地方来行使。所以,在单一制的国家,在这个时期都建立了地方自治制度。我想,根据这个情况的发展,法治的发展更多的是倾向于保护公民的权利。

我觉得,自由放任、市场失灵、政府失灵这么几个阶段下来,经济上的变化必然导致法治上的变化。所以我想可以这么说吧:市场经济就是法治经济。法治与经济的发展几乎是同步的,否则这个社会就维持不下去了。既然确信这一点,市场经济的国家不搞法治是没有出路的。

这个法治要随着市场的发展而进行适当的改变。那么从中国的情况来看,1978年,我们由计划经济向市场经济转变,不能不考虑法治经济。1978年以后中国法治的发展与这个有直接联系。

非走法治经济的道路不可,非搞法治不可。我们可以看出这个变化,法治确实是随着市场经济的发展而发生变化。我想是不是还可以再有一个说法呢?1978年以后,法治有了迅速的发展。全国人大常委会有一次会议一次性通过了七部法律,宪法也做了修改。把宪法的修改排列起来看,你就完全可以看清楚,中国的市场经济对法治发展的影响。

“文化大革命”期间,曾经一批有权的老干部确实是受尽了折磨,像后来在法治建设当中做出了重要贡献的彭真。他是吃够了苦头的,他是第一批被打倒的。所吃的苦头使他深刻地感觉到“和尚打伞,无法无天”所带来的灾难。粉碎“四人帮”以后,这些老干部认识到:没有法治实在不行。

没有法治,即使他们这样有权的人都有随时遭到颠覆之虞。“文化大革命”期间,在遭受批斗的时候,担任国家主席的刘少奇拿本宪法顶在头上说:“我是国家主席。”谁理他呀!照斗不误。很多同志确实有了切身的体会,到了1978年以后,法治的发展是非常快的。这是一个很重要的因素,因为毕竟法治的发展是和人的作用相联系的。

我想从当前中国的情况来看这个问题。1978年以后强调法治,中国的经济有了迅速的发展。确实,几十年以来,我国的经济取得了惊人的发展。在这种情况下,我个人有这么一个看法,我觉得:我们是从计划经济向市场经济转变,在计划经济体制下,政府无所不管,违背经济规律。

我记得我前几天看了一本关于“七千人大会”的书,毛主席在会上要求:你们不能看着中央的困难不管啊,要把粮食拿出来啊,给大城市啊,给北京吃啊。各地的省委书记说:不是我们不拿出来,我们也没得吃啊。

你想,多少亿人口的国家,连吃饭都成了问题了。可是你看现在呢?经过市场经济的发展,困难解决了吧,这就是市场经济的力量。当然,我们国家现在的发展大家是公认的。从计划经济向市场经济的转变实际上就是政府把经济方面不该管的权力还给市场、还给社会、还给企业。

我个人的感觉是,到现在为止,政府还管了那些不该管的事。我们的市场当中还夹杂着很多计划经济的东西,这是阻碍我们经济发展的重要因素。

不该管的事情还在管。反过来,从另外一面来说,我们市场经济经过几十年的发展,发展程度相当高了,但市场解决不了的那些问题开始暴露出来了。垄断问题在中国还不严重吗?而且我们的垄断是同行政权联系在一起的。

垄断会给经济带来很多麻烦的,影响我们的发展。再比如说,贫富间的差距越来越大,有些数据证明中国的贫富悬殊问题相当严重。我们现在也有最低工资线,也有禁用童工的规定,但最终要解决问题还是要建立社会保障体系。

社会保障体系的建立则需要一个过程。跟它相联系的有教育的问题、医疗的问题等等。这些问题是政府应该去管的事情,市场自身解决不了的。但是现在看起来还管得不够,虽然已经有了一些认识,有了一点自觉。民生经济问题,就是解决在市场发展以后的贫富差距问题。

我的看法是:我们现在是两个改革并存,一个是在计划经济情况下存在的那些不符合市场经济的现象,即政府不该管的事情它管得太多,还要继续改造。另外就是我们政府应该管的事我们没管好。

要把它再管起来。在计划经济时代,教育啊、医疗啊,也曾经管过,市场经济开始以后就把它放掉了,由市场来调节。事实上,现在的民生问题,教育问题、医疗问题跟计划经济时代不一样。所以,不该管的事情还要少管,该管的事情还要管起来。这样就给我们法治文明,特别是行政法的发展提出了很多新的题目。这是我从经济基础看的一些想法。

从法治发展的具体原因看,我想把行政法分成三个时期:从1978年到1990年,1978年十一届三中全会召开,1990年《行政诉讼法》施行。在《行政诉讼法》制定施行之前,我们行政法处于准备、酝酿阶段,刚刚开始。

开始研究这个问题,因为1978年以后我们提出来“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。今天看起来这十六个字还蛮好。说到“有法可依”吧,行政法倒是有很多单行的法,但非常分散,跟现代行政法相比较精神状态也不行。

78年提出来开始法治。小平同志提出“还是法治靠得住”。这是他的体会。他又提出来:不能因为领导人的改变而改变,不能因为领导人的注意力的改变而改变。法治意味着长治久安,那么我认为这个法治是与我们的社会经济发展相一致的。

从1978年到1990年,机会来了,就是行政诉讼法的诞生。可以这样说,《行政诉讼法》的诞生是我们中国行政法发展的第一块里程碑。今天来看,我们对《行政诉讼法》在中国行政法历史上起到的作用怎么估价也不过分。

我们第一次提出:政府即行政机关的行为也有合法与违法之分,那么什么叫合法?什么叫违法?《行政诉讼法》提了三个条件。事实上,在《行政诉讼法》产生之前,“以事实为依据,以法律为准绳”这两句话是对公检法的要求。

我们当时把公检法称为执法机关,没有人说过行政机关也是执法机关。《行政诉讼法》中也规定了“以事实为依据,以法律为准绳”,那么政府在本质上和公检法就是一回事了,也是一个执法机关。

“行政执法”、“执法机关”这些概念都是在《行政诉讼法》颁行之后才有的。《行政诉讼法》还有一个重大的贡献:法定程序。权力的行使必须依照程序来办。司法在西方拥有着最大的权威,掌握着人的生死存亡,所以西方的司法是按照严格的程序来办事情的。

程序保障了司法的公正。行政机关的权力那么大,同样也只能依据程序来办事。所以《行政诉讼法》提出来的合法性的三个要件对于中国行政法的发展具有深远影响。1990年到2004年算一个阶段。

1990年我国开始施行《行政诉讼法》,到1993年国务院向全国人大作报告,指出:国家行政机关的工作人员都必须依法行政。从1990年到1993年三年时间,我们政府就提出依法行政。

这是一个了不得的进步。当然,我说这是时代的必然。但是也应该看到,中国的这些领导人确实有他们的直觉,他们看到了不依法行政确实不行,不能建立一个好的市场经济。从1993年到1997年四年时间,我国又提出了一个“依法治国”,从法治的形式发展来看,依法行政在其之前。

到了2004年,我国政府明确提出要建立法治政府。这也是与我们经济发展的跨越式发展一样,法治建设方面也要快速的发展。我国的行政法治应该怎么个走法?首先是有法可依,没有法律怎么办事?那么这个立法怎么立呢?当时讨论的呢是先把救济完善起来,(点击此处阅读下一页)