应松年行政程序法 应松年 肖凤城:制定我国行政程序法的若干基本问题
【摘要】在研究和制定行政程序法中,必须关注几个基本问题,并以恰当的立法构思、制度设计加以解决:1.明确界定行政程序法各个立法目的关系,兼顾公民程序权利与行政效率;2.合理考虑行政程序法的基本结构,处理好通则性规定和各类具体行为的关系;3.
确立关于行政程序法律关系主体的适当原则,妥善解决内部行政程序与外部行政程序的关系;4 .正确认识行政程序法中的实体性规定,使实体法与程序法互相依托;5.正确把握行政程序法与行政复议法和行政诉讼法的关系,使之互相衔接。
【关键词】 行政 程序 立法
一、引言
行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样,主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称,而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件,通常不被认为已经制定了行政程序法。
制定行政程序法,是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初,西欧一些国家首先制定行政程序法;20世纪中期,美国制定了联邦行政程序法,对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响;特别是20世纪后期,更多的国家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲,人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中,法律并不对国家权力的来源进行约束,而且法律本身充满着不平等,但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化,对国家权力有了源自它本身的适当约束。
第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中,法律实现了对国家权力来源的约束,一切不合法的国家权力不被法律所承认,为建立平等公正的法治扫除了政治障碍,奠定了制度基础,对国家权力有了根本性的约束。
第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束,而是进一步对国家权力的行使过程(主要是行政过程)进行具体的约束。
毫无疑问,第三次浪潮要以第二次浪潮为前提,否则就不可能出现第三次浪潮,但它并不从属于第二次浪潮,而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化,因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象,这已为相关的学界所公认。[②]
早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中,就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年,对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法,待条件成熟后再制定统一的行政程序法,也有的主张尽快制定统一的行政程序法。
现在,人们更加普遍认识到,我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件,我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求,社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天,摆在我们面前的任务,已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法,而是“怎样”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及几个基本问题,一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定,处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系;二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑,处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系;三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则,处理好行政程序法与行政组织法的关系,既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来,也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现;四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识,使实体法与程序法互相依托、融为一体;五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握,使三种程序法形成有机的衔接。
这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。
二、保障权利与提高效率并重及其体现方式
法律的立法目的常常不是单一的,许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性,就需要明确界定它们之间的关系,这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要,它决定着一部法律的主要制度安排,并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以,把目标模式称为某部法律的“灵魂”,并不过分。
行政程序法主要有两个立法目的,一是保障公民程序性权利;二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性,保障公民的程序性权利,可能影响行政效率,为了提高行政效率,公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”;提高行政效率也会影响对公民程序性权利,为保障公民的程序性权利,行政效率也要作一定的“牺牲”。
“克制”也好,“牺牲”也好,都不能没有限制,要有一定的度,因此,对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确,确定行政程序法的“目标模式”。
根据对各国行政程序法的研究,行政程序法主要有两种立法模式,一种是“权利模式”,侧重保障公民的程序性权利;另一种是“效率模式”,侧重提高行政效率。
近几年,我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究,得到比较广泛认同的主张是,我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”,也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”,应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾,既要有利于保障公民程序性权利,又要有利于提高行政效率。[④]
这里要讨论的问题是,在制定行政程序法时怎样体现这个模式,这个问题至今还未有深入研究。
一般地分析,在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法,第一个办法,把目标模式同立法目的写在同一个条文中,用以表明各个立法目的之间的关系;第二个办法,把目标模式作为一项基本原则,与法律的其他基本原则规定在一起,用以指导这部法律的实施;第三个办法,在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。
用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先,目标模式在性质上不是立法目的,而是对各个立法目的之间关系的确定,因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次,目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则,因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定,而不是关于立法目的之间关系的原则性规定,因而目标模式也不能当作基本原则来规定。
再者,采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。
设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”,如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定,就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决,成为立法的“遗留问题”;如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具体规定,又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性,反而给法律的实施造成不必要的混乱。
所以,在制定行政程序法时,应当采用第三个办法,就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想,在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突,这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说,目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神,它不是立法目的,而是立法者对立法目的之间关系的处理原则;它也不是法律的基本原则,而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。
因此,目标模式应当体现在每一项制度设计中,而不是把它直接以条文方式写出来。
至此,我们还应当作进一步思考:在设计行政程序法的每一项制度时,应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”?具体的说,可通过以下方式:
第一,通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”,就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证,可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度,这样,可以用正式听证保障公民的程序性权利,也可以用非正式听证提高行政效率。
再比如送达,可以设计直接送达、邮递送达和公告送达;可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说,各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式,既为保障公民权利提供途径,也为提高行政效率创造条件。
第二,通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化,一是指各种程序制度本身的规定要具体,二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是,如果关于程序制度适用的规定不具体,那么程序制度的多样化就会形同虚设。
在正式程序和简易程序并存的情况下,要具体规定在何种情况下适用正式程序,何种情况下适用简易程序,这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序,以保障公民的程序性权利;同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序,以提高行政效率。
第三,通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化,就是使程序制度层层递进、环环相扣,前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础,后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。
这样就可根据行政活动的具体情况,在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率,而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利;或者倒过来,在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利,而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率,从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。
可以相信,用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”,可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。
三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构
行政程序法与诉讼法一样,都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征,它对程序性法律的结构产生重要影响,使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度,形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。
行政程序法作为程序性法律,在结构上也应当考虑到程序的时间性,也应当采用这种“线性结构”。但是,行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序,比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序,民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序,而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。
这样,诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同,它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中,包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。
这样,行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性,还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。
据上所述,行政程序法的结构大致有三种选择:第一,并列式——按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分,每一部分为一种行政行为的程序,各个部分内部采用线性结构,但整个行政程序法不是线性结构,而是并列结构。
这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础,程序的时间性从属于行政行为的类别。第二,总括式——打破行政行为的类别界线,按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似,其特征是以程序的时间性为结构基础,行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。
第三,总分式——行政程序法分成两大部分,上半部分采取总括式,下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式,既作通则性规定,也作分则性规定,能统则统,不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式,下面作一些更为深入的分析。
第一,并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”,由于各类行政行为的程序有许多共性,因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复,整个法律冗长、拖沓。表面上看,这种结构似乎有一个优点,就是各类行政行为的程序自成一体,方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以,世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。
第二,总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组,显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷,使行政程序法结构简洁、条理清晰。(点击此处阅读下一页)
