市政府张学忙 市政府副市长张学忙在市人大常委会立法工作会议上的讲话

2007年是本届政府的开局之年,是深入贯彻落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年。今天,市人大常委会召开立法工作会议,部署今后5年立法项目库的贯彻工作,我相信这次会议对于进一步加强地方立法工作,更好地落实市委、市政府对和谐社会建设的各项部署,切实维护和推进改革发展稳定的大局将具有重要的意义。

刚才,市人大常委会副主任吕金芝同志对做好2007年的政府立法工作提出了具体要求,等会,市委书记、市人大常委会主任苗圩同志还要作重要讲话。下面,我先从政府的角度,就如何做好今年的政府立法工作讲几点意见。

一、充分认识加强立法工作、提高立法质量的重要性和紧迫性

加强立法工作,提高立法质量,是建设中国特色社会主义的客观需要。党的十五大提出:“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”党的十六大再次重申了这一重要任务。2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,是全面建设小康社会和进一步推进依法行政的纲领性文件。

《纲要》对进一步提高制度建设质量、加强立法工作提出了更高的要求。加强立法工作,是实施依法治国基本方略的重要基础,是完善社会主义市场经济体制的客观需要,是全面建设小康社会的内在要求。

有法可依是健全社会主义法制首先需要解决的问题,是有法必依、执法必严的前提,是违法必究的依据和标准。市场经济是法治经济。市场经济的运行,市场秩序的维系,国家对经济活动的宏观调控和管理,以及生产、交换、分配、消费等各个环节,都需要法律的引导和规范。

当前,我国的经济体制和社会结构正处在转型时期,各种利益关系的调整,对法制的需要更加突出、更为迫切。我们要在本世纪头二十年,实现全面建设小康社会的宏伟目标,也更需要健全的法制作保障。加强立法工作,已成为我们坚持依法治国、推进依法执政,提高全社会法制化管理水平的迫切需要。

与此同时,在《行政许可法》颁布实施后,严格规范了行政许可的设定制度,使地方立法在行政许可的设定方面也“有法可依”,这对于保护私权、约束公权具有重要的意义。最近,国家又颁布了《物权法》,面对新的形势,如何在国家法律法规的范围内进一步加强地方立法工作,如何用好政府立法权为我市的经济和社会发展服务,是我们在座的每一位从事法制工作的同志必须认真思考的问题。

由于长期以来,政府部门存在着“重许可、轻监管”的现象,行政许可一直是行政机关管理社会经济、政府、文化的一种重要事前控制手段,在行政管理工作中发挥了重要作用。

《行政许可法》实施以后,一些部门认为地方立法在许可的设定方面受到了诸多限制,目前已经没有多大的空间,地方立法也似乎渐渐失去了它原来的魅力。

同时,随着地方立法的程序和要求越来越高,难度越来越大,有些部门对地方立法的积极性因此有所下降。但是,我们应当看到,地方立法中除了地方性法规可以确立行政许可制度之外,还有很大的制度构建的空间可以运用,特别是国家法律法规较少涉及的城市管理方面,地方立法的空间相当大。

因此,对地方立法工作的规范是社会主义法制建设发展的必然趋势,现阶段地方立法对推进地方经济和社会发展仍然具有十分重要的意义。

二、坚持科学立法,民主立法,不断提高制度建设的质量

2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出10年建成“法治政府”的宏伟目标,并提出要进一步加强包括地方立法在内的制度建设质量。衡量制度建设质量的标准,我认为,至少应当包括以下几个方面:(1)符合法定权限和程序,以维护法制统一。

立法应当严格遵守宪法、立法法等上位法,避免各自为政、相互矛盾。(2)遵循并反映经济和社会发展规律,为解放和发展生产力服务。要避免一些法律规范成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的“绊脚石”。

(3)坚持以人为本,充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。任何制度都应当有利于促进人的全面发展,为多数人所认同,而不是相反。(4)制度内容具体、明确,具有可操作性,能够切实解决实际问题;内在逻辑要严密,语言要规范、简洁、准确。

怎样才能提高制度建设质量?我认为应当采取以下措施:

第一,从实际出发,突出重点,科学安排立法项目。立什么法要从实际出发,总结实践经验,把握立法规律。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展,在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时,更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。

这里需要明确一点:制度是要解决问题的,但所要解决的问题,必须是客观存在的,不能是主观想象的;必须是反复出现的,不能是偶然发生的;必须是普遍的,不能是个别的。对需要用制度调整的事项,也要“当时而立法”。要特别注意,不能事事都要求助于制度、尤其是法律制度,避免法律对社会的过度干预。

第二,总结经验,把握规律,确保制度的科学性。制度建设是科学性、规律性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上,把握规律,才能确保制度建设的质量。为此,需要处理好以下关系:(1)正确处理公共利益与公民合法权益的关系。

制度建设必须维护公共利益,这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时,也要注意维护公民的合法权益,做到实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此,要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,对为国家富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益,都要切实维护。

要确立这样的观念,只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为,都不应受到制度的干预。(2)正确处理权力与责任的关系。责任是行政权的核心。制度在赋予行政机关必要行政权力的同时,必须规定其相应的责任,并有严密的程序作保证。

这样才能真正实现规范和约束行政权力,确保权力与责任相统一,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。(3)正确处理强制与引导的关系。

建设社会主义政治文明,要求特别注意发挥制度的引导功能。为此,我们的制度建设要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则来解决问题。要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为,以激发其积极性和创造性。

(4)正确处理立足现实和改革创新的关系。当前,我们正处于新旧体制转轨时期,如果制度建设不顾现实,就会行不通;如果不加区别地把现实肯定下来,有可能妨碍改革。

因此,制度建设要立足现实,着眼于未来,把制度决策与改革决策紧密结合起来,体现改革精神,用制度引导、推进和保障改革的顺利进行。对现实中合理的东西,要及时肯定并采取措施促进其发展;对那些不合理、趋于衰亡、阻碍生产力发展的东西,不能一味迁就。

总之,制度建设要在总结实践经验的基础上不断探索,力求在体制、机制、制度上不断有所创新。(5)正确处理实体与程序的关系。实体与程序都非常重要,且相辅相成。当前,制度建设要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使、保障权利的实现。

第三,改进工作方法和机制,进一步提高社会公众对制度建设的参与程度。为了体现人民群众的共同意志,维护人民的根本利益,保障人民当家作主,我们要牢固树立人民是立法的主人的理念,充分认识立法权在根本上属于人民,由人民行使,要使立法内容具有人民性,以维护人民的利益为宗旨,切实保障人民的权利。

要确保立法过程的民主性,在法律制度设计过程中,注重贯彻群众路线,扩大公众的参与程度,使人民能够通过必要的途径,有效地参与立法,在立法过程中有效地表达自己的意愿。坚持走群众路线,实行“开门立法”,扩大地方立法的公开透明度和公众参与度,这既是坚持科学民主决策的客观要求,也是提高立法质量的有效途径。

今后,要采取更多的方式,扩大公众参与制度建设的程度。要适当增加向社会公开征求意见的法规草案和规章草案的数量,适当举办立法听证会,逐步建立听取和采纳公众意见情况说明制度。据悉,今年北京市宣布将探索采取直接委托、公开招标等方式,将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草,以避免制度建设中的部门化倾向。

珠海市去年在起草《珠海市环境保护条例》时,面向全国招标,在众多的竞标单位中,中南财经政法大学中标,目前已进入起草阶段。这些立法技术和方法上的创新,对于我市立法工作具有参考价值。我市科教实力雄厚,立法智力资源丰富,我们在立法中应当充分利用这种优势。

三、加强组织协调,确保立法计划的顺利完成

当前,改革已进入攻坚阶段,发展到了关键时期,政府立法工作任务越来越重。今后五年内,市人大立法项目库内调研项目为55件,其中今年市人大的立法项目为4件,调研项目为8件;市政府今年的规章和规范性文件计划项目为20件,另外还有一些预备项目和修订项目,因此,立法任务还是相当重的。为了保证立法项目库的贯彻落实,特别是2007年立法计划的顺利完成,我认为要切实采取以下措施:

(一)建立和落实立法工作责任制

承担法规、规章草案起草任务的部门,要从全市全局利益和人民群众根本利益出发,建立健全一把手负总责、分管领导具体办的责任制度,把立法工作纳入重要议事日程,统筹安排,措施得力,务必做到“领导、人员、时间、经费”四落实,按预定的时间要求向市政府报送初稿。其他各相关部门也都要认真对待征求意见工作,并由主要负责同志签署意见后报市政府。

(二)进一步提高立法工作协调水平

立法是制定行为规范、确定判断是非标准的工作,这就必然要涉及有关方面权力格局、利益关系的调整。对此,各部门都要有一个正确的态度。首先,不能回避矛盾。立法中绕开矛盾是不可取的,立法就是要解决矛盾、解决争议、解决问题,这样的立法,才能在实践中发挥作用,才能管用。

其次,解决矛盾的措施要科学、合法、合理。有关部门都要从全局出发,从贯彻和实践“三个代表”重要思想的要求出发,从改革、发展和全市人民利益的大局出发,坚持立法为公、执政为民,正确对待和处理立法中的矛盾和争议。

其三,建立多层次的立法矛盾协调机制。承担法规、规章草案起草任务的部门,对涉及其他部门的事项要主动进行沟通协调。对重大问题,主要领导要亲自过问,积极出面协调。对协调中的不同意见要向市政府作出说明,未经协调的,市政府不予受理。

市政府法制办要进一步加强立法协调工作,站在全局的高度,坚持原则,依法妥善处理立法争议。对法规、规章中涉及的重大、敏感、复杂问题,要及时向市政府领导请示、报告。与立法项目有关的部门要服从大局,坚决摒弃狭隘的部门利益观念,自觉接受依法协调。

对市政府法制办发出的法规、规章征求意见稿,有关部门和地方要及时组织认真研究,认真负责地及时反馈意见。市政府法制办召开的立法协调会,有关部门要在认真研究的基础上,按要求指派能够代表本单位意见的负责同志参加。各部门都要自觉维护协调过程中形成的一致意见,防止无原则的随意否定引发的扯皮现象。

(三)要进一步争取市人大相关部门的支持和指导

在法规起草和审查过程中,市政府相关部门和市政府法制办要进一步加强同市人大有关专门委员会的联系与沟通,对重要法规项目,要邀请市人大有关专门委员会和常委会法规工作室提前介入,组成立法起草专班,共同研究解决立法过程中出现的问题,保证立法工作顺利进行。

同志们,政府立法是高层次重大决策,事关全局,责任重大。我们一定要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,与时俱进,开拓创新,振奋精神,扎实工作,全面完成今年的立法工作任务,进一步提高我市的立法工作水平,努力为推进我市的经济发展、社会进步和改革开放创造良好的法制环境,提供有力的法制保障。