陕西王成文 陕西环保厅王成文厅长:人的力量有多大?
新环境:两年前,您调任陕西省环保厅厅长。那时,社会舆论对空气质量十分关注,西安作为千年古都,排名又一直靠后,您作何感想?
王成文:我清楚地记得,到环保厅报到那天,西安的雾霾十分严重。很多老朋友说我:你咋这时候去环保厅?雾霾这么严重,你这不是往火坑里跳么?这些说法都是善意的,是出于对我的关心。
环保工作确实难搞,但总得有人搞;社会舆论说环保部门尴尬,但这些岗位总得有人干。有人说,命不好,干环保,我还不这么认为。我到环保厅,倒比较坦然,也很乐观,没什么负面情绪。不好干,正是锻炼咱的机会。换句话说,做好了,就是展示咱的舞台,总体上我是充满信心的。
到环保厅报到后,省委、省政府主要领导同志跟我谈话,说环保是最大的民生,让我大胆开展工作,有困难、有问题,及时向省委、省政府汇报。可以说,领导同志给我吃了定心丸。
我到环保厅一个月,全国"两会"召开,大气污染成了焦点话题。省委书记、省长在北京开会,就说回来后要专门研究大气治理。两会之后十来天,3月29日,省里就召开大气污染治理专题会议。省委赵正永书记、省政府娄勤俭省长与有关部门以及环保专家一起研究全省大气污染现状、原因,研究治理的思路、对策。
在省委层面召开专题会议研究大气治理,这在陕西还是第一次,规格很高,省里四大班子主要领导、有关省委常委、副省长,都参加了会议。
会上,省委书记赵正永提出,第一,把大气污染治理作为当前最重要的民生工程,列入重要议事日程;第二,树立一盘棋思想,坚持标本兼治、综合治理、多管齐下,各市各部门协调联动;第三,明确责任,加强领导,省上成立领导小组,各市拉网式排查,对重点污染源建立台帐,财政安排专项资金,出台激励政策,集中进行治理;第四,进一步强化目标责任考核……诸如此类的要求,书记提出很多、很细。
省长娄勤俭说,大气污染治理是沉甸甸的责任,要明确目标任务,针对污染源分类研究措施,细化工作责任,层层落实到位,从严执法检查,调动全民参与、广泛监督,形成各方协同、联防联控的局面。
会后十多天,4月9日,省政府就出台了《陕西省"治污降霾·保卫蓝天"行动计划(2013年)》,召开行动计划实施动员大会,打响了治污降霾攻坚战。
这个行动计划从起草到印发,也就20多天,主要是我们环保厅牵头起草的,也是我上任后做的第一件事。全国两会期间,我们接到省委指示后,立刻深入一线,广泛调研,并组织会诊,起草方案。说实话,当时我对环保还很生,陕西大气源解析还没做,污染因子占比也不清楚。
我们认为,不能等源解析结论出来再制定方案,燃煤、汽车尾气、扬尘等污染源,都需要治理,谁占多少并不重要。我们就以调研结论和经验为基础,拿出了初步方案。用医学术语来看,就像中医治疗,管它病因比例占多少,齐步推进,全面施治。
新环境:陕西大气治理行动迅速,也得到了环保部的肯定。
王成文:是,环保部把陕西的方案作为当时唯一的地方参阅材料,印送有关方面,这是对我们的鼓励和认可。
在这两年的大气治理中,我深深体会:应对大气污染,环保部门一定要主动作为,不能被动应付,要有责无旁贷、冲锋陷阵的使命感,直面矛盾、敢于担当的责任感,只争朝夕、时不我待的紧迫感。不管雾霾有多严重,成因有多复杂,也不管治理难度有多大,必须以积极的态度,尽最大的努力,用最快的速度,寻求最短的治理时间。
不能因为治理环境问题是系统工程,需要全面部署,长期作战,我们就慢慢腾腾。一天能治好,不要等两天,一年能治好,不要等两年,十年能治好,不要等十五年。总之不能按部就班,循规蹈矩,必须打破常规,突出重点,集中治理,分段实施,争取尽快让公众看到阶段性战果,用一年一年的阶段性战果保障长期目标的实现。
我们省委书记、省长一贯都是这个态度,他们一再强调,不能因为污染是长期发展积累造成的,就在治理上慢作为,要让老百姓看到政府在努力、社会在行动,要让大家看到空气质量在不断改善,不断向好,这样才能给公众信心,也给自己信心。
新环境:有数据显示,西安市空气质量优良天数已从2013年的138天增加到2014年的211天,关中地区其他城市也有不小进步。尽管从全国来看,排名还比较靠后,但进步十分明显。您认为取得成绩的关键在哪里?
王成文:成绩的取得,肯定离不开环保部门的努力,但更是省委、省政府和各地党委、政府重视的结果,是组织和团队的力量。没有一把手重视,没有党政同责的良好机制,只靠环保部门推动,只能事倍功半。而主要领导上手,政府强力推动,就很不一样,事半功倍。这两年,陕西的环保工作在党政同责、属地管理上,做得还是比较到位的。
省委书记、省长每年召开两次专题会议,各地市的党政一把手都参加。会议时间一般为采暖期前后,这两次会议非同寻常,不是一般的号召、泛泛的动员,而是对每个地市的大气治理工作进行点评,开展横向、纵向比较,与各自的历史时期比,与周边城市比,与其他地区比,与全国74个重点城市比。同时,会议要明确下一步的目标措施,形成政府文件,十分具体,并与各地市签订责任书。
专题会议最重要的就是坚持问题导向,传导责任压力。省委书记和省长的重视开了好头,各市的党政一把手自然十分重视,他们的责任意识加强了,主动扛起了担子,亲自部署,亲自推动,而不是把污染治理看成仅仅是环保部门的事,把环保工作看成环保部门的工作。现在,关中地区的党政一把手,从地市一级到县一级,一说大气治理,反应非常迅速,工作非常主动。
新环境:对地方党政责任压力的传导,有没有相应的制度来保障?
王成文:怎样让各地市真正重视环保工作?就是加大考核权重。2014年,陕西省目标考核中的生态环保分值,由原来的12分一下增加到25分,比原来的2倍还多,充分发挥了风向标、指挥棒、助推器的作用。
如此大的调整幅度,也是省委书记一开始提出的。最初,省委书记提出增加权重,让我们拿意见,我们思想还不够放开,有点畏手畏脚,最先提出从12分增加到18分,领导说不行,太低!我们认为最多不会超过20分。最后在协调会上,领导拍板,25分!
主要污染物减排、重点减排项目完成情况、"三率"达标情况等有关环保工作,18分;水利、国土、林业等生态环保类工作,7分。其中,雾霾治理指标由原来的3分提高到8分,还增设了治理雾霾超额完成的加分项目和对采暖期单独考核的特别条款。
生态环保类分值提高了,自然是其他分值降低了,增出来的13分主要从经济类指标中调整。有考核这根指挥棒,比环保部门空讲大道理管用多了。这个调整,也充分说明,陕西省党政领导建设生态文明,促进经济环境协调发展的意志十分强烈。目前,陕西省还正在制定生态环境损害责任终身追究机制。
新环境:有省委书记和省长的重视,环保部门在部门协调上,应该也比较顺畅吧?
王成文:省委书记、省长抓得紧,除了之前讲到的每年开两次专题会,其他时间几乎是逢会必讲,见面必问,调研必看。
比如,在大气专题会议上,发改委汇报时,他会追问产业准入和项目选择与生态环保的关系处理得怎么样?燃煤削减情况如何,怎么调整能源结构?怎么支持环保基础设施建设?
甚至有时候,领导同志会当着有关部门负责人的面跟我说:"你不要把责任往自己身上揽,不该你管的事,你别管,你就把行业监管好就行。工地管不好,是住建厅的事,你的任务就是告诉他工地有没有污染。黄标车淘汰,你就向公安要结果……"诸如此类。这不就是帮我削减压力吗?
还有,书记、省长每到一地考察调研或检查工作,环保方面是必看、必问、必讲的,西安皂河的污染治理,我们省委书记就明查暗访过六次,西郊热电厂改造,从方案确定,到工程建设、项目验收、运行效果,省长总是环环相扣,现场办公。
在省领导同志营造的氛围下,有关部门都很配合。比如,关于扬尘管理。2013年落实得不理想,大家也对扬尘的贡献心存怀疑。2014年,住建厅厅长亲自抓,把扬尘管理纳入议事日程,履行责任很主动,还制定了一套管理办法。当年采暖季节,关中地区434个出土工地全部停止施工。
当然,也有非常棘手的时候,比如黄标车治理。原来有6个部门管,但效果不理想,环保是牵头部门,我们没啥手段,比较困惑。后来,我们就给省政府打报告。省里有关领导问,哪个部门有手段?大家说,公安有手段。省领导说,那就公安厅来管吧。公安厅没有推辞,回去立刻成立了工作小组,厅长亲自挂帅,效果大不一样,据统计,2014年全年共淘汰黄标车和老旧车18多万辆,超额完成国家下达任务35%。
新环境:党政一把手如此重视大气治理,您很幸运哪。如果党委不够关心,政府不够重视,环保部门就既协调不动有关部门,也奈何不了地方党政,但是,环境质量不好,被指责的常常是环保部门。您认为环保部门在环保工作中该扮演什么角色?
王成文:环保部门的角色,第一,给政府当好决策参谋;第二,在落实上当好助手,推动决策有效实施;第三,在具体工作上强化行业监管,坚持从严执法;第四,为其他部门落实工作提供服务。
有种说法,环保部门替政府背黑锅,我并不赞成。环保部门就是代表政府负责环保工作的,政府是责任主体。政府是谁?咱环保厅不就是政府的组成部门吗?在环保工作上,环保部门就该有责无旁贷、一马当先的责任意识,就要主动牵头,主动参谋,主动协调,主动推动,充分调动、释放、发挥各个方面包括环保系统上下的主动性、积极性和创造性,冲锋在前,奋不顾身,才能打胜仗。
事实上,一把手不能替你解决所有问题,即使有党政一把手的重视,具体工作落实中还是需要面对各种矛盾。环保部门还要有直面矛盾、勇于负责的担当意识。问题不是没有发现,不是没有办法,不是解决不了,问题并不可怕,可怕的是缺少直面矛盾的勇气,有了矛盾总想回避,总想掩盖,总想迁就,缺少敢于负责的精神,缺少深入研究的态度,缺少从根本上解决的办法。
久而久之积重难返,隐患无穷。要守住红线,解决问题,我们就必须富有激情,勇于担当,在矛盾和问题面前态度鲜明,该曝光就曝光,该处罚就处罚,该停产就停产,该关闭就关闭,该问责就问责,当然,该表扬要表扬,该激励的要激励,否则,环保部门地位何在,作用何以发挥?
在行业监管方面,我们提出了四个最严格的要求,即坚持最严格的标准、落实最严格的措施,实行最严格的监管,执行最严格的问责。书记、省长完全支持,反复跟我们说,环保要敢于当包公,唱黑脸,敢得罪人,扬起执法的鞭子,变拉车为赶车。只要是环保监测能力、执法能力建设,提任何要求,我们都想办法解决。
坚持最严格的标准。国家规定对西安、咸阳的火电、钢铁等行业执行大气污染物特别排放限制,我们将执行范围扩大到整个关中地区。当时,省长主持会议研究,部门争议也很大。我们主张关中地区大气联防联控,不能用两个标准,必须统一从严。省长明确表态支持环保部门的建议。再如,陕西全省现已全面供应国V汽柴油,是全国首个,比国家要求提前了3年。
落实最严格的措施。比如,省委书记提出在关中地区压减1000万吨燃煤的任务。这也是自我加压,尽管去年完成有差距,但首次实现了燃煤负增长,在陕西这样的产煤、燃煤大省,这是很不容易的。再如,我们坚持在关中地区100公里范围内,严控新建火电、钢铁、水泥、传统煤化工等项目,2014年,省级直接退回50多个环保措施不完善的项目。
实行最严格的监管。2014年,多次开展夜查、突查和专项检查,对重点大气污染源实行24小时驻厂监管。要进行监管,必须凭数据说话,数据靠监测。去年我们投入很多,开展监测能力建设,自动空气监测站全部建起来了。但是,点位数还偏少,差距还很大,省长听了一次汇报后表示,2015年还得好好抓。
执行最严格的问责。去年《陕西省大气污染防治条例》实施。省长说,这是给了环保一把刀,不能拿着吓唬人,要真用。2014年,执法战果还可以。省环保厅通报曝光41家,约谈42家,收缴罚款3200多万元。查处环境治安案件76起,治安拘留31人,侦办环境污染犯罪刑事案件102起,刑事拘留111人,查处力度处于全国前列。环保厅约谈过政府主管市长,还因扬尘监管失职对一些党政干部给予政纪处分。
去年夏天,正值用电高峰,有几家电厂环保措施不到位,严重影响西安的空气质量,但是考虑到公共利益,一直难以处理。斟酌反复许久,我们毅然决定关闭机组。其中一个电厂是央企,处罚当天,我们宣布了5项处理意见,包括关闭3个机组,开出两个70万元的罚单,并在媒体曝光。
他们董事长专程从境外赶来,当天跟我说,担任这么多年国企负责人,从来没有这么尴尬过。我说,不让你尴尬时,你们就不考虑整座城市的环境?当然这是就事论事,不针对个人。后来,电厂在4个月限期内完成了整改,现在环保设施运行得很好。
这件事让我明白,环保监管就要不怕得罪人。
新环境:如您所提到的电厂,这类企业涉及公共利益等民生问题,环保部门在执法时难免瞻前顾后。陕西在面对这类问题上,有何经验?
王成文:西安市有个西郊热电厂,是全国省会城市唯一没有脱硫脱硝设施的热电厂,对西安空气质量影响相当大。这个问题,我们省长亲自抓。
电厂是十几年前建的,当时很先进,但是没有脱硫脱硝设施。环保部门一直要求企业上设施,反复问企业能不能干,什么时候干,给个准信儿。但这家企业为西安60万人供热,涉及2000多人的就业,很难停产,更难关闭。改造投资需几亿元,企业原计划新上、改造发电机组,可项目迟迟批不下来,就一直拖着。
省长把这个项目列为自己督办的工程,亲自抓。通过企业投资,政府补助,调整西安市供气指标,终于,燃煤锅炉拆除改为天然气锅炉,其他锅炉安装了完备的脱硫、脱硝和除尘设施,问题得到解决彻底。
新环境:也就是说,一些难点问题甚至是具体项目,还有赖于党政一把手亲自抓?
王成文:对。这类问题涉及方方面面,环保厅协调往往有难度。西郊热电厂、部队燃煤锅炉拆除、工地冬季停止土方作业等几项过去很难实现的工程或措施,都是省委书记或省长亲自抓,分管省长多次召开现场推进会,起了很大作用。
新环境:我感觉陕西的大气治理,行政手段作用很大。如此高的行政成本,您觉得可持续么?十八届四中全会确立了全面推进依法治国的重大决策,您认为环境管理中,该如何综合利用行政、法制、经济等手段?
王成文:环境管理中有一个现象:政府比企业着急,公众对环保的意见比对企业的意见大。有人说,环保部门在替政府背黑锅,我认为是在替污染制造者背黑锅。这是不正常的。在一定阶段和情况下,行政手段有时会起到立竿见影的效果。但随着法治制度的完善,公众和企业环保意识的增强,这种主要依靠行政手段的局面肯定会得到转变,我们现在正努力向综合使用法制、经济、行政等多种手段转变。
比如经济手段上,制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策。这两年陕西进行的两次改革,效果就很好。
一是锅炉拆迁政策,以前是直接补贴,后来在关中地区实施"以奖代补"。奖励原则是"拆除早,补助多",逐年降低奖励标准,分时限对燃煤锅炉拆除给予不同标准的奖励。对于20蒸吨以上燃煤锅炉拆除,2013年完成拆除的,奖励5万元/蒸吨;2014年完成的,奖励降为4万元/蒸吨;而2015年完成的,奖励标准则为3万元/蒸吨。
对于申领奖励的,在省市两级媒体进行公示。企业名称、地址、锅炉型号、额定蒸发量及台数、拆除完成时间及奖励额度等,全部透明管理,对提供虚假材料、虚报冒领奖励资金的,将扣回相关奖励资金,情节严重的,追究有关单位和人员责任。
公众可以对不实情况进行举报,举报1蒸吨奖励1000元,如果举报的锅炉是20蒸吨,举报者可以获得2万元奖励。
事实证明,这一经济激励很有效。去年,西安淘汰燃煤锅炉2300多台,超额完成国家任务30%。而且拆除燃煤锅炉的用户也比较认可。在后续检查中,不少人感慨,真应该早点改,不仅成本没增加,更干净、更省力了,还没有廉政风险。
二是渭河治理项目的资金补助。原来,地市申报项目,我们按照项目给资金支持。但是,往往钱花完了,项目拖拖拉拉没完成,地市又来要钱。你不给钱吧,工程弄个半拉子,给钱吧,把你绑架了。结果,省里财政一直在投入,项目还是弄不好。
后来,我们改变了策略,由省政府和地市政府签订责任书,以水质目标为标准,不管多少项目,不管采取什么措施,只要达到水质要求,省财政打捆给予资金奖励,完不成目标的,钱全部收回。只针对水质标准,不针对具体项目,要不全部支持,要么0支持,而且要在媒体上公布各地市落实情况。2014年的实践,效果挺好,各地市全部完成了。
同时,要强化法治思维,利用法治手段。新环保法实施后,我们也在努力宣传、贯彻落实,相信依法行政、依法治污会上新台阶。
新环境:您谈到了控煤、拆锅炉、控车等多种措施,您觉得大气治理究竟该怎么抓,陕西是怎么做的?
王成文:陕西由于大气源解析结果还没出来,所以采取的战略是系统施策,重点突破,这是中医疗法,重点工作有五方面。一是减煤,优化能源结构,严格项目准入,压减燃煤,淘汰分散的燃煤锅炉;二是控车,淘汰黄标车和老旧车,提高油品质量,采用国V汽柴油;三是抑尘,加强工地常规管理,采暖季不得进行出土施工;四是禁燃,严禁秸秆等生物质燃烧;五是扩水增绿。
等源解析结果出来之后,我们将把中医治理调整为中西医结合治理,将来,我希望能过渡到精准施策,靶向治理。
新环境:您曾经担任过市长、市委副书记,也在其他部门担任主要负责人,您对环保工作有什么看法?
王成文:以前,我没意识到环保是民生,现在这种体会很深,环保真是重大的民生问题。以前,我也不知道环保的业务性这么强,仅靠行政经验是远远不够的。
我经历过的一次最严重的挑战,就是人大常委会对大气污染的询问,历时3个小时,我一个人回答问题。大家调侃我很快成行家了,其实,我心里清楚,外行听着是内行,可内行听来,我还是外行。
省委书记、省长经常给我灌输一个观点,环保厅不是业务部门,而是综合部门,是生态文明建设、"三个陕西"(富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西)建设的综合部门。这谈何容易?让环保干部跳出环保看环保,不只是说说而已。所以,我认为理想的环保厅领导班子必须有3种人:一是熟悉业务的,二是有行政工作经验,三是有经济工作背景的。
结合我曾经的工作经历,我认为,环保人思维一定要开阔,要跳出环保看环保,把环保工作放到经济社会发展的大局中,放到地方工作的大局中考虑,不能孤立地自说自话。比如说现在提出的网格化建设,环保部门就要善于借助公安、民政等社会应急管理体系,把环保工作嵌入进去,让现有网格化为环保服务,千万不能自己搞。
去年,省上机构改革全面削减机构,可是给环保厅增设了大气办,增加了4个行动编制。在省委书记和省长眼里,要把大气办武装好,建设成大气污染治理的作战部、参谋部和指挥部,定位很高。按说这是好事,我应该沾沾自喜吧?其实,站在别的部门和省领导的角度,其他工作就不重要么?绝对不是。对于党政一把手的支持,我们要心存感恩,把这种重视转化为有力的行动和效果。
新环境:去年西安优良天气211天,退出了倒数十名,可是前年仅138天,今年的目标会不会更高?
王成文:2013年西安市优良天数是138天。我们当初制定2014年目标时,在130天和140天之间争论许久,最后确定为140天。我主张目标要定在"跳起来摘苹果",感觉完不成,其实刚合适,如果感觉能行,就显得低了。
不能给自己留退路,要背水一战。结果,2014年人努力,天帮忙,优良天数实现了211天,重污染天气同比减少29天,下降43.3%,PM2.5、PM10年均浓度均下降两成以上,降幅居全国74个重点城市前列。但人一定要努力,决不能等风盼雨,今年的目标应该还要高于去年。
尽管我主张目标要高一点,只争朝夕,加快治理,但也希望公众能理性认识、淡定面对。随着党的十八届四中全会精神的深入贯彻,我们需要以极大的耐心、定力和步伐治理污染,既要通过阶段性治理让百姓看到政府的态度和效果,又要通过宣传引导,让社会公众理性认识治理污染需要一定的过程,每一个社会成员都应有一定承受能力,更加积极地参与环保行动。
大气治理必须公众参与、全民行动。但目前,公众总体上抱怨多于行动,浮躁心理强于理性认识。大家不能容忍污染,却又怕得罪人,不揭发污染。今年,我们还要在公众参与上多下功夫,凝聚全社会力量共同向污染宣战。新环境首席记者 曹俊
