张尚武上海 张尚武:从上海新一轮总规面对的问题思考规划体系的变革

由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会承办的2015中国城市规划年会之专题会议二十四“总规的改革与探索”于9月21日上午在贵阳国际生态会议中心举行。学会乡村规划与建设学术委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授,上海同济城市规划设计研究院副院长张尚武应邀作主题报告《从上海新一轮总规面对的问题思考规划体系的变革》。

张尚武 学会乡村规划与建设学术委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授,上海同济城市规划设计研究院副院长

上海新一轮总规的规划年限是到2040年,这是因为国务院针对上海提出的用地零增长做出了同意修编的批准,就是到2040年,上海市保持不突破2020年国土规划的规模。这也是目前为止国务院第一个批准的规划年限到2040年的城市总体规划,在这个过程中碰到了很多问题,今天我将结合在这个过程中规划研究的一些思考,给大家做一个简单的汇报。

首先讨论上海新一轮总规面对的城市发展环境。

上海已经进入新的发展周期,在过去的发展中土地持续扩张,从90年代浦东开发以后快速扩张,目前矛盾越来越突出,下面是上海当前面临的两个非常突出的特点。

一方面从社会经济运行来看,十一五后期开始,上海整个产业结构在变化,服务化明显开始了,制造业其实是在下降了。目前上海整体的产业结构突破了在2000年以后的二三产业焦灼状态,二三产业比重到了最近五年的时间拉开了,目前上海面临很多突出的问题,面临整个产业结构大的调整。

过去上海提出的“国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心”都是以制造业为主的,而当前制造业增速不足,是上海面临的很突出的一个矛盾。

另一方面是空间资源问题。过去十多年里,上海人口增加了超过700万人,年均新增建设用地约60平方千米,目前全市建设用地超过3100平方千米,大概接近上海全域面积的50%,可用土地资源已趋近极限,还有大量的制造业面临转型的要求。

所以在去年规划土地工作会议上,当时就提到上海接下来的空间发展必须考虑几个关系:经济空间、生活空间、文化空间和生活空间之间的关系调整。可以看到过去是一种增量的发展模式,接下来面临结构性的调整。

当然上海还有一个很突出的特点,就是高密度的人居环境。我们对比相同尺度上的国际上的大都市,如果按照一个都市区的范围来看人口密度,上海比它们高很多,比如像美国的这样一些城市,上海要比它们高出七到八倍的密度,但是同时,上海是集约化和高密度并存的,上海的郊区土地利用率很低,人均用地是三百平方米左右,但是中心城区内人均仅有三十平方米左右,差异性很大。

针对这一轮规划编制中上海市提出的两个基本目标:一个是在2020年基本实现四个中心(经济中心、贸易中心、航运中心和金融中心)的基础上,努力建设成为具有全球资源配置能力,较强国际竞争力和影响力的全球城市,这个目标面临很多功能的升级;另一个就是上海市明确表态的,到2040年不会突破2020年的3226平方公里用地规模的上限目标,锁定总量并逐步缩减,这就是倒逼模式转型。

过去上海的总体规划战略性和实施的指导性不足也是当前规划体系改革面临的突出问题,上海同样面临着总规失效的矛盾。对此,上海在完善城乡规划体系,尤其是在“两规合一”方面做出了一些尝试,在上海国土部门和规划部门就是合一的,这解决了在实施层面上土地和规划的矛盾问题,进行了积极有效的探索;但是我们也看到城市规划缺乏战略性指导,也面临城乡开发建设缺乏战略性规划指导的局面。

针对这些问题,上海对这一轮总规必须要实现四大转变,一是价值取向,突出了以人为本,二是发展模式,三是管理方式,四是规划内涵,强调空间政策,而不仅仅是技术性的规划。

总结起来,这一轮上海城市总体规划工作面对的挑战包括:空间管理模式转变以有效控制城市绵延,城市治理模式的转变,在新的发展环境下如何实现对空间的有效管理,如何引领战略升级。虽然说用地不增长,但是目标是好的,所以一定要发挥这样的作用。这一轮无论是从总规来讲,还是国土来讲,我们都要适应新常态,结构性调整替代扩张型增长模式。同时强化两个维度,一是基于长远目标导向的结构优化,二是基于现实矛盾出发的城市更新。

接下来讨论在这轮总规里面一些比较重要的问题。

第一个问题,中心城和外围的关系是二元划分还是整体规划?

总体规划就是中心城区规划 成长体系规划,虽然说上海整个规划管理,应该讲在国内还是比较领先的,但是实际上空间上也依然是蔓延的,在中心城区以外用地扩张失控,非建设区的建设用地失控和农村地区发展矛盾是最为突出的。

结合这个特点,那么类似像上海这样一个大都市地区,总体规划中中心城和空间外围是什么样的关系?郊区无疑是本轮规划调整的战略重点,中心城与郊区应体现的是空间发展的政策差异之分,而不是主次之分。我们认为说发改委提出的主体功能区的概念,比过去的规划体系更加有它的道理,所以我们在这次总规里面也希望强调,在市域整个实现差异化的管理,而不是中心城和外围存在主次关系,规划覆盖整个市域范围。

第二个问题,我们规划管控的核心是什么?

这个问题在技术逻辑上是有很多缺陷的,比如说规模的刚性现在碰到了比较大的问题,特别是对上海来讲这个问题已经非常突出了。上海用地是不增长的,那么要控制的是什么?这个问题直接摆在了前面。我们认为土地具体使用的控制,当然这是规划管理的核心,在总规层面上应该用结构来引导下一个的土地控制,而不是就是要控制具体的使用,否则的话总规的战略性其实就没有了。

特别是在土地使用控制上,我们给自己下了一个套,土地使用性质不可能在20年里一成不变,如果偏要把这个变成刚性的东西,是无法成立的。那么我们应该关注土地的更加核心的东西,即结构控制。

结构控制什么呢?从城市总体规划来看,可以分三个层次,一是宏观的,这一轮规划编制首先面临的就是宏观战略空间上的调整;二是中观的,三是微观的,我们比较忽略的就是中观和微观的控制。我们一直讲新加坡的规划概念中的结构,就是土地和空间的结构关系,这是上海这一轮总体规划关注的核心。

国内大部分总体规划,对这个结构的关注没有上升到非常核心的层面,而更多关注了宏观的,大的战略调整,缺少中间层面的调整。以巴黎为例,从90年代开始,所有大城市都在关注空间规划,它的这一轮空间战略里面所提出来的一些思想,其实是我们规划里面缺少的。

这是巴黎的一张结构分析图,里面体现3个要素,第一个要素就是都市化地区和非都市化地区,就是我们所说的哪里发展,哪里不能发展;第二个要素是交通;第三个要素是中心,用一张图表达整个城市的结构关系。

但是在我们包括上海现有的管控里面没有强调层次,这个结构控制偏微观,其实土地使用不会直接涉及,但是要做好框架的引导。

这里也面临一个很具体的矛盾,就是过去的土地分类是按照功能分类,而且固化成20年不变的一种分类,但上海在更新的过程中,土地开发面临不确定性,所以有刚性的东西,比如说公共服务,但是即使是公共服务规模也是不好确定的。

针对可预见的这样一种需求,可以变成刚性的,特别是对上海大规模的工业用地,大概有八百平方公里的工业用地,土地使用的分类一定是要增加政策的分类,就是给所有的工业用地的转型留有充分的弹性,然后再来总体的调整。

结构控制上最核心的要素,就是空间系统的结构关系。比如说我们讲的生态保护空间,中心体系,多中心这样一种体系网络,廊道、以及我们所有的生活圈,这样的一些要素构成空间的一个体系,明确这些要素的关系。第二个是围绕政策区的设置,差异化的指导。第三个在微观层面对土地开发政策性的分类管理。如果谈到结构控制,这三个层面是需要强调的。

第三个问题应该讨论总体规划到底是部门规划、还是政府纲领?

这里面当然有一些内容可以探讨,比如说国外的规划里面强调的是政策区和区域规划,比如说大伦敦的空间发展非常明确,有一个结构性发展的蓝图,然后后面是通过这个区域来做,你看它的规划内容非常明确,要求地方在下一级的地方政府做什么、市级政府做什么。

两种事权,通过政策区的这样一种界定来明确。在我们的城市总体规划中,当然这只是一个例子,面临一个多规统筹的问题,城市总体规划到底是政府规划还是部门规划,是值得探讨的,比如说规划编制范围内容与行政边界和事权不对应,那么将难以走出部门规划的困境。

比较典型的一个例子是,也是这一轮规划里面最值得反思的,怎么来界定我们的事权,包括几个关系怎么来看,总规与下一个层次的规划什么关系,专业规划和专项规划是什么关系?这都是值得考虑的,以及还有总体规划和多规统筹的一个关系。

第四个问题,就是总体规划作为战略性规划和实施维度的关系?

规划实施维度是规划体系的操作维度。下面这张表里面是纽约总体规划主要内容,包括四个方面,第一个是编制规划的原因,现状分析,规划对策谁来负责,所有推进的财政怎么来解决,行动节点是什么?我们总规体系对这些关注不够,比如说上海上一版规划里面都提出了发展新城,过去这个十几年里面,上海七个新城,总得人口增加了一百万,但新城区远远没有达到提出来的目标,这是一个非常值得评估的东西。

其实在国外有一些方法,比如说有情景分析的方法,是非常好的工具,我们在研究的过程中,也做了简单的分析,比如说人口规模、人口分布密度,就业分布,交通策略、空间政策导向,如果大量把人口引导到郊区去其实会产生矛盾,所以需要有时间维度来推动政策的发展,而不仅仅提出一个4新城的发展目标,需要分析现状分布、边缘承载、外围承载、定向承载。

这一次上海规划提出了1 3的结构。第一个层面作为上海的总体规划,是战略性和结构性层面,所以叫做是拉开都市地区空间规划。第二个是面向实施性操作性层面,包括三方面,分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲,大都市地区空间规划对应市级政府事权;对应区县政府和部门事权的是是分区指引和专项规划大纲,分区指引就是针对区县政府明确的;专项规划大纲是针对部门事权,我们过去的总体规划,希望把很多的专业覆盖掉,但这是不可能的,所有的部门管理一定是以专业规划为主,专项规划和专业规划之间一定要区分好内容上面的关系,所以上海总规提出了专项规划大纲,而且是要确定在2040年这样一个时间维度里面要跟部门专业协调的重点是什么?所以叫大纲,哪些内容必须要达到共识,具体的一些内容在专业规划里面体现;关于行动规划大纲,并不是一个具体的行动规划,是来界定比如说我们近期规划怎么做?我们自己在研究过程中,如果总规强调战略性,但是要明确实施怎么推进,阶段性的评估做出一些规定,是一个指引,所以对应共同事权,另外就是从时间维度上讲师共同的行政规划纲领。

与近期建设规划关系及动态维护问题,通过分区指引、专项规划大纲,行动规划大纲等内容,加强总体规划在实施维度上指导作用,在总体规划基础上,做实近期建设规划、形成“战略性总体规划和近期建设规划的编制模式,在保证总体规划相对稳定的基础上,动态维护重心下移,降低总体规划修编的时间成本,在总体规划基础上,做实分区规划,推进多规统筹的平台,加强与实施性规划的衔接和过渡。

以总体规划来推进部门之间的协调,建立“战略性规划 实施性规划 行动规划”三个层次的规划运行体系。

第五个问题,就是弹性应对和动态适应,就是规划控制体系和重心突破转变。

上海人口规模一定是增长的,但是用地肯定是可以控制的,基本的思想是人口规模和用地规模应该脱钩。没有必要用人均指标控制建设,比如谈公共服务,肯定不是考察人均各类服务用地,而是以一些绩效指标来控制,增加一些弹性。

所以在这一轮规划里面,需要仔细的设计那套指标体系,过去总规的指标体系,大部分就是在第一个层面对目标的描述,其实对应到总规里面是目标的描述,那么我们更加需要关注是一套规划控制的指标体系,这一套指标体系不仅仅是实施规划管控的一个手段。

另外就是在整体规划评估过程中,这套指标可能是需要参照的,比如说公共服务水平达到了什么程度?近期规划怎么做一些调整,用这一套指标来做控制评估,是会发生转变的,另外也是一个更重要的话题,就是关于外部运行机制造成的一个矛盾,这个不是总规能够解决的,但是总规在中间应该发挥很重要平台的作用。

比如说上海大型住区的选址,新增了那么多用地,整个希望控制的一些地区是失控的,所以这里面也谈到了总规作用的发挥,是跟整个大都市治理模式相关的,决策机制相关的。

结论与总结

以上初步讨论了这些问题,其实上海总规还是在探讨当中,有几点讨论:

一是对规划体系变革的思考。这是内部技术体系与外部运行环境的双向创新,空间规划理论与方法体系,针对高密度人居环境的空间规划理论体系。美国人提出了TOD模式,我们要创立适合中国的一些理念,我们怎么来从新城规划理论转变到结构更新的理论,以及关于空间结构效能评估方法和空间结构效能优化方法,这是值得探讨的。

第二个是控制内容体系和控制方法要变。市场经济环境下的规划作用机制,这是一个前提,然后要建立一个评估动态的政策研究体系,作为空间政策,必须不断的评估调整这样一个过程,所以有一些新的方法必须确立,同时要建立更有效的部门合作、协同机制,然后通过动态检测反馈去不断适应新的变化。

还有一个就是关于规划运行机制,第一是社会价值取向,第二是决策治理模式和决策机制,第三是总体规划的定位和机制。其实总规是三个作用,第一个作用是战略蓝图,第二个是城市行动的共同纲领,和城市政策整合的空间平台,空间是总规的核心,发挥平台作用,但是这个建立形成共同纲领,我们研究也希望明确在城市层面总规为纲,多规融合这样一个体系。

这里举一个简单的例子,过去我们在讲空间增长边界划定,我们也要看到环保部门在划,土地部门在划,水利部门等等都在划,如果在考虑划线的时候,我们自己重新划一遍,所有的这些都是建立在这个基础上,所以要考虑线所对应的主体是什么?对应的法规一些控制要求,比如说水源地,也有专门的法律的不可能超越它的,这是需要完善的,不同作为规划来讲,更加关注管控开发的要求,但是这些跟管理主体,对应法定控制要求,对应开发控制要求,必须要协调起来。

所以我们也可以比如说简单的纲领控制边界,还有结构性控制边界的划分,其实国土环保包括所有的部门都可能会涉及一些纲领控制管控的要求,所以我想这些管控不是规划部门自己界定的,是要尊重所有人家所界定的范围。

结构性控制的也一样,比如说针对文保单位的协调区,不能覆盖掉,其实我们可以引用的,然后还可以制定相应的要求,这些都是需要引用别人,而不是重新界定,有条件的,很多都是要引用相关规定,把边界界定清楚,多规融合不可能往前推,一定要建立在规划部门在我总规范围内,怎么能够界定更加清楚。

总体上来看,上海这一轮规划,宏观环境和现实需求要求编制创新。有几个方面,第一个是适应市场经济环境和城市治理模式的转型,第二个是适应大都市地区空间管理需求,第三个是衔接并完善现行开发控制体系。需要体现一些新的发展环境,新的要求,必然是带来转型的要求,当然所有的转型并不是技术的运行的内部,其实也跟外部体系相关,上海总体上看先碰到了很多问题,对上海这样一个规划体系探讨,不见得具有推广价值,可能是一种很有意义的尝试。