高培勇税收 高培勇:税收持续高增长 一个耐人寻味的故事

高培勇 社科院财政与贸易经济研究所副所长

中国税收收入的持续高速增长

[提要] 1994年以后,在税制基本未作大调整背景下中国税收持续12年呈一条“魔方”式高速增长轨迹,这是整体经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展不均衡、加强税收征管和进出口不平衡等六个因素交互作用的结果。税收高增长引发的问题都归结为现行税制能否适应经济社会环境的变化。换言之,要加快全面启动新一轮税制改革,所有问题应在现行税制的与时俱进中得到验证,加以解决。

1.税收“魔方”式的增长轨迹

从附图可以清晰地看到,在1994年以后,中国税收始终处于持续高速增长状态。若打比方,这种增长的轨迹有点似“百变魔方”。即便深谙税收运行机理、熟悉现行税制格局的专业人士,也常会在有关税收收入增长预期、税收增长因素解析等问题上遇到难题。

具体来说,1994年的时候,全国税收收入不过4789亿元。1994-1997年,年均增长1000亿元上下。1998年情况特殊,在通货紧缩的挤压中,很不容易勉强实现了1000亿元的增长任务。但是,在1999年之后,税收收入便进入了快车道,当年跨越10000亿元大关。接下来,2001年突破15000亿元,2003年突破20000亿元,2004年突破25000亿元,2005年达到30866亿元。

1.关于税收增长的解释

应当注意到,中国税收这一持续12年的高速增长现象,是在税收制度基本未作任何大的调整的背景下发生的。在世界税收史上,尽管也有过一个时期税收收入跳跃式增长的先例,但那往往是税制变革的结果:或是增设税种,或是提升税率,或是拓宽税基。正是出于这样一个原因,关于中国税收的故事才特别耐人寻味。

究竟什么原因支撑了中国税收持续十几年的高速增长局面?在过去,我们通常是用经济增长、政策调整和加强征管即所谓“三因素”论来解释的。随着2004年出现高达5000多亿元的税收收入增幅,为了更细致的揭示其背后的深刻原因,“三因素论”已为“多因素论”所替代。在多因素论下,税收收入的持续高速增长被归结为经济增长、物价上涨、税源结构不平衡、区域发展不均衡、加强税收征管和进出口不平衡等六个因素交互作用的结果。

相对于三因素论来说,多因素论的分析显然向前跨进了一步,更全面、更贴近现实。然而,持续十几年且在税制基本未变条件下实现的税收收入高速增长,毕竟是发生在中国的一个奇迹。要透视这个特殊的现象,只能从中国的特殊因素入手。那么,究竟什么是支撑中国税收持续高速增长的特殊因素?

仔细分析,就上述的六个因素而言,真正可以依赖、真正有点特殊并和其它国家有所不同的地方,可能主要出在加强税收征管所拓展的增收空间上。国家税务总局的调研报告表明(许善达,2004),1994年,中国税收的实际征收率为50%多一点。

而到2003年,实际征收率已提升至70%以上。也就是讲,在10年间,中国税收的实际征收率提升了20个百分点。实际征收率提升的同时,便是税收跑冒滴漏的减少和税收收入的相应增长。问题是,中国税收何以有如此之大的拓展空间?

追溯一下现行税制的诞生背景,便可发现,在1993年后期,中国政府亟待解决的矛盾主要有二。一是严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通胀率,要调动包括税制设计在内的几乎所有可能的手段。“抑热”便成了现行税制设计的一个重要着眼点。

另一是严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重的持续下滑势头,要在税制设计中渗入增收的因子。“增收”也就成了现行税制设计的一个重要着眼点。这两个重要着眼点,同当时只有50%上下的税收实际征收率相遇,“宽打窄用”的理念也就作为一种自然选择,进入税制设计过程。

这就意味着,即便只着眼于5000亿元的税收收入目标,在只有50%税收实际征收率的条件下,也需事先建构一个可征收10000亿元的税制架子。

也就是说,中国的现行税制在其出生之时,预留了很大的拓展空间。随着税收实际征收率的稳步提升,税收收入肯定要呈现相当的增长势头。在过去的12年间,现行税制所具有的巨大的拓展空间,可能是支撑中国税收持续高速增长的最重要的源泉。

3.小结:需探究的问题

中国税收收入的持续高速增长之所以会引起广泛的关注,是因为它事关GDP在政府与非政府部门的分割格局,牵涉有关中国宏观税负问题的判断,故而,对中国经济社会发展的全局有重大影响。

现在看来,从过去的12年间税收收入持续高速增长现象与原因的分析中得到的结论,可能是发人深省的。

(1)这几年来,我们一直身处所谓税收收入持续高于GDP增长正常与否的质疑之中。判断正常与否的关键,是操用什么样的参照系。不同的参照系,可能会得出迥然相异的结论。如以现行税制作为参照系,那么,它就是正常的。

因为,本着依法治税的原则,按照现行税制的规定,把该征的税如数征上来,是税务部门的天职。反之,放着该征的税故意不征或少征,那是税务部门的失职。但是,如果换一个参照系——经济社会的正常发展,那么,它就不那么正常了。

因为,税收制度总要同一个国家的经济社会发展状况相匹配。诞生于12年前的现行税制,在中国发生翻天覆地变化的12年间基本未变,就好像已经长大成人的孩子仍然脚穿孩提时代所购的鞋子,又如何保证两者之间的彼此匹配?故而,12年基本不变的现行税制同发生翻天覆地变化的经济社会现状之间的不相匹配,的确已经成为障碍中国经济社会发展的不正常因素。

(2)从现行税制诞生的哪一天起,由于前述的“宽打窄用”设计理念的原因,我们也一直处于所谓名义税负和实际税负之间的争议之中。一旦问及企业和居民的税负是否过重?回答往往肯定。而拿来支持的论据,无非是现行税制的规定多少。

也正是基于类似的思维,福布斯杂志公布的所谓税收痛苦指数,把中国排在了世界第二的位置。然而,一旦站在政府角度论及税负轻重,答案往往是不重。而拿来支持的论据,则是每年的税收收入——实际征收到的税收——占GDP的比重数字。

问题在于,随着税务部门加强征管和税收实际征收率的稳步提升,名义税负和实际税负之间的差距已经在一步步拉近。如果说,现行税制诞生之时的实际税负是一种比较适当的税负水平,那么,在12年后的今天,企业和居民所承受的实际税负还仍是一种比较适当的税负水平吗?

(3)税务部门的工作目标之一,就是不断加强征管,以求挖潜增收。往前看,一个基本图景是,税务部门的人员素质和技术装备水平将会越来越高,税收征管工作的力度将会越来越大,名义税负和实际税负之间的距离将会越来越拉近。

在如此的条件下,可以预期,在未来的5年以至更长时间,只要现行税制仍然保持基本不变的格局,或者,即使变了,变动的步伐仍未跟上税收实际征收率的提升以及整个经济社会发展的进程,税收收入的持续高速增长还将继续下去。如果听任这种趋势延续,它有无一个终点?如果有,那又是什么?

(4)上述的所有问题,实际上都归结于现行税制是否能够适应经济社会环境发生的变化,是否能够与时俱进上。笔者一向以为,在我们所面对的所有的经济制度中,税收制度应是与时俱进最强的那一类。由税收收入的持续高速增长所带来、所引发的一系列问题,不管是正向的,还是负向的,都应在现行税制的与时俱进中得到验证,得以解决。

换言之,税收收入持续十几年的高速增长,给我们一再传递的一个十分重要的信息,就是要加快全面启动新一轮税制改革。