韩国宏主治 剖析韩国主导型经济发展的政治经济
韩国作为后发国家,在经济领域所取得的巨大成功,这对于许多在贫困中挣扎、渴望发展的后发国家来说,无疑增强了获得成功的自信。韩国经济模式的一个基本特征是强调政府在经济发展中的作用,通过政府的积极干预推动落后经济快速发展,实现经济赶超。
虽然围绕韩国政府主导型模式存在不同的看法,特别是1997年东南亚金融危机的爆发,韩国政府主导型模式越发受到质疑与攻击,有人甚至将危机产生的原因之一归结为政府对经济的过度干预,但是在经济赶超过程中政府主导型模式起到了重要作用,这是不争的事实。
特别是发展中国家在遵从“华盛顿共识”所设计的发展道路,推行现代化进程,普遍没有获得预想的发展结果,甚至大部分国家以失败告终以后,国家、政府在后发展中国家的现代化进程中的作用问题就显得格外重要。
一、韩国政府主导型经济发展模式形成的背景
(一)权威主义政体
———政府主导型模式形成的政治基础一个经济落后、社会秩序混乱,外部压力很大的国家实现现代化,必须实现政治稳定。而没有制度化和缺乏稳定的民主政治框架所带来的政治竞争会急剧削弱后发国家的能力,不利于经济的恢复与发展。鉴于很多后发国家在长期殖民历史中,缺乏民主政治的基础,加之经济基础大部分都极其脆弱,在独立后的政治实践中,大部分国家出于维护政治稳定的需要选择了权威主义政治体制。在韩国,权威主义政治体制成了维护政治稳定的最好手段,依靠强势的权威主义政权带来的社会政治的稳定和广泛的政府干预,实现了经济的快速发展。
从韩国的经验来看,战后持续的权威主义政体在维护政治稳定和经济发展中确实扮演了重要角色。在毁灭性的内战和随后的政治动荡之后,从1961年起,韩国经历了长达32年的军人集权统治,而这一时期也正是韩国政治相对稳定,经济快速增长的时期。这个时期政策和体制变化的后面存在着一个权威并且高度集权的政府。正是这个政府维持了政治和社会的高度稳定,并把加快经济的增长作为首要目标。权威主义政府依靠强制力使得提出的目标和政策没有遇到严重的和有组织的反对,能够比较顺利地制定和实施政策,实现了经济跨越式发展,而这些对民主制的政府来说十分困难,甚至是不可能的事。韩国权威主义政体对政府主导型发展模式的主要作用和影响在于:
1.能提供秩序、纪律和稳定,解决了韩国实现经济发展的基本前提。没有稳定,发展无从谈起,虽然这种稳定是基于强权高压控制下的稳定。战后初期韩国在制度建设上很薄弱,选举、政治运动和民主的协商会引起混乱和不稳定,要实现发展,就必须有一个强有力的掌权者来总揽大局。
2.为韩国政府主导型发展模式的确立打下了坚实的政治基础。以政府干预为特征的政府主导型模式,如果离开了强有力的政府,根本无从谈起。而从朴正熙军事政变起形成的长达三十余年的权威主义统治为韩国实施有效又强有力的政府干预提供了可能。
3.能最大限度地动员有限的国家资源,集中力量,依靠政治权力强有力的控制力和对资源的绝对支配能力,比民主政权更快、更好地完成既定目标。
4.政策制定和执行更具灵活性,没有受到其他政治力量过多的牵制和干预,为实施灵活的实用主义政策带来保障。
5.在冷战和南北对峙的背景下,权威主义政治体制很好地控制了左翼力量的发展和壮大,防止、限制了工会造成的混乱和给经济发展可能带来的巨大负面影响,维护了经济发展的良好秩序和环境。
(二)贫穷与落后———经济背景
战后韩国经济发展的基础非常薄弱,经济政治环境及其恶劣。商品经济不发达、生产力低下,1961年人均GNP仅80余美元,属世界上最贫穷国家之列。市场机制不健全,同时又面临着发达国家实力雄厚的垄断资本的竞争,在国内外市场经济竞争中处于力量对比悬殊的不利地位。
这样的条件决定了韩国经济发展不可能走放任自流、自然发展的常规发展路径。如果没有创新,选择一条适合自身国情的独特发展路径,只能永远处于落后地位,无法实现经济的赶超。为摆脱这些困境,由国家制定和推动战略性导向的发展计划,改革内部社会关系和经济条件以及调整外部国际关系成为必然。
申克龙对欧洲近现代工业化的经典性研究说明,实现工业化和现代化对那些后来者来说,更加困难而且更加需要政府的干预和支持。例如,单从资本的积累来看,当英国开始工业化的时候,工业化进程仅处于以纺织业为主的轻工业阶段,其对原始资本积累的资金数目要求不高且相对容易实现。当德国开始工业化的时候正处于以化工为主的重工业阶段,其对资本积累的资金数目要求要高得多而非单个和少数投资人所能承担。
因此,对于处在战后经济恢复期且面临更激烈竞争的韩国经济发展来说,政府的干预和支持显得更为需要。他们选择的是政府主导型发展模式,依靠强有力的政府去培育、扶植和发展市场,弥补市场自我调节所产生的弊端,推进经济发展。同时它又与社会主义计划经济有着本质区别,政府的调节、干预必须符合市场经济规律,在干预过程中,形成了政府和市场的合力,创造了政府和市场二元机制组合的新机制。这种合力和新机制正是韩国模式的基本特征之一,也是韩国取得成功的关键因素。正是利用了这样的机制创新和政府与市场的合力,韩国实现了令世界瞩目的经济发展,创造了“汉江奇迹”。
(三)特殊的地缘政治环境
韩国所处的地缘政治环境是一个不可忽视的方面。在世界政治体系中,韩国所处的地位十分特殊,一直处在世界大国相互对抗最激烈、最具危险性的地方。经济方面,基础薄弱、资源匮乏,这些决定了韩国政治经济具有很强的对外依附性。
作为世界体系中的外围国家,对中心国家(尤其对美国)的依附是明显的。政治上不能脱离美国对军人政权的支持和认可;经济方面,在1965年以前韩国是仅次于越南、以色列的第三大受援国,其后又从美国大举外债,成为第四大债务国,出口导向的经济也严重依赖对美贸易。
这种状态促使韩国的政治精英意识到自己的国家安全十分脆弱,因而大力发展经济,从获得经济上的富足来谋得生存与发展;面对来自北方的军事压力,建立强大的国防力量以维护国家安全,甚至实现国家统一;确立国际交往中与西方强国的平等地位等政治动机在推动韩国经济发展过程中发挥了重要作用。
战后韩国所面临的国际政治经济环境足以使韩国陷入“依附困境”,但韩国却出乎“依附论”者们预料,在探求走向现代化道路的过程中,没有完全遵循“世界体系———依附论”的观点,而是在“依附”的基础上强调内源性发展,依靠国内的制度创新和全面动员有利于发展的所有内外因素,依靠自身努力成功摆脱了大多数处于“外围”的后发国家容易陷入的“依附困境”。
特殊的国际政治经济环境促使民族主义强烈的韩国政治精英们意识到,完全依附外部实现经济发展、特别是自身安全,对于韩国来说是不可行的。处于冷战对峙最激烈的前沿地带,身处美、苏(俄)、中、日四大国的夹缝,抵御日益强烈的来自北方的军事威胁、继而实现南北统一等特殊背景决定了韩国不仅要依附强国,更应该依靠自身的力量。
在韩国政府主导型发展战略实施过程中很多重大的战略选择,大都是出于这样的考虑。比如从上世纪70年代开始,韩国政府积极推进并主导的重化工业发展战略,改善本土基础工业、调整产业结构、加强产业竞争力等发展经济的动机固然明显,但维护国家安全、提高自身军事实力、减少对美防卫依赖、提高自身自主防御能力的动机同样重要。
二、韩国政府主导型经济发展模式的成功要因
(一)“经济发展第一”的指导原则
韩国政府树立“经济发展第一”的指导原则是从朴正熙开始的,其后历届总统上任后均未放弃这一原则,始终把推动经济高速增长作为第一要务,确保了经济的持续高速增长。
朴正熙的观点是:“革命的首要目标是实现民族复兴,因此革命也设想进行政治、社会和文化改革。而我主要关心的是经济革命”。〔1〕在当政者看来,韩国的所有问题、包括政治民主、国家安全、国家福祉等问题,解决的根本方法在于经济发展。
朴正熙指出“为了改善亚洲人民的生活水平,甚至不民主的方法亦可能不得不加以利用……今天,亚洲人民对饥饿和贫困的担心,甚于对极权主义施于他们的压迫的担心……亚洲人民首先要求获得经济平等,然后,再建立一个更平等的政治体制”。
“对于像韩国这样贫穷的人来说,他们是在生死的边缘挣扎,在他们的日常生活中,经济问题高于政治问题,强调民主是没有意义的”。〔2〕把强有力的政府、甚至政治强权,同发展经济联系在一起,不惜以压抑国内日益高涨的民主化要求为代价求得发展,这是韩国政府主导型发展模式的一个显著特点。
此外,韩国统治者强烈的发展经济的战略思想,也可以解释为是为体现和确立权威主义政权的合法性而采取的一种战略手段。
在“经济发展第一”原则指导下,韩国围绕发展经济灵活、务实地制定经济发展战略和各项决策,并根据客观环境和自身条件的变化,不断调整政策和计划,动员所有力量推进经济发展,从而实现了政府主导下的国民经济的快速增长。可以说,权威主义政体与“经济发展第一”主义的指导原则的结合是韩国政府主导型经济发展模式取得成功的关键。
(二)“指导资本主义”的经济政策
韩国政府在经济发展过程中将竞争性市场机制与宏观调控性的国家引导两者巧妙结合,进行了有选择的、以竞争为基础的政府干预,即在战略实施中一直贯穿“指导资本主义”原则。政府主导型发展模式的突出特点是政府干预。这主要表现在政府以集中的宏观经济决策规定产业、企业的发展方向和目标;通过指示性(而非指导性)的计划、控制经济参数的方式、甚至在许多情况下采用行政手段强行推行政府的主要经济决策。
“韩国的经济发展走的是一条在政府领导下实现资本主义工业化的道路,其主要特征是在实行私有制财产制度的前提下,国家力量与市场力量高度融合,政府凭借国家的力量制定经济计划,确定发展目标和发展方向,并有效利用各种资源,从而推动经济走向高速增长”。
〔3〕朴正熙曾经明确提出“自由企业的原则是明显的,但是政府将直接参与或间接指导各种基础工业和其他领域”。〔4〕韩国政府促进经济发展最重要的一项职能是模拟一个“自由的市场”以弥补后进国家和地区市场发育不全的缺陷。
“韩国的例子关键在于政府的积极干预一直旨在应用一种十分接近与自由市场的产品与要素的相对价格的中度刺激———好像政府在模拟一个自由市场”。〔5〕韩国的政府主导型模式继承了自由市场经济中的市场竞争制度、有效需求管理经济(凯恩斯主义)中的政府宏观调控职能和计划经济中的政府计划指导机制,是综合运用了各种经济理论当中适合自身实际特点的理论、观点,抛开无谓的主义、学派之争,一切从实用主义出发,以经济发展为终极目标,为我所用。
正如有人所说韩国政府的经济政策“既非纯自由市场政策,也非纯政府干预政策,而是各种政策的大杂烩”,但又是最符合自身实际的政策。
(三)“强政府”———政府主导型模式赖以成功的保障很多学者在研究日本和东亚新兴工业化国家和地区的经济发展时,最深刻的印象之一就是其政治精英超强的经济运营能力和业务素质。在这些国家和地区权威主义政治体制所带来的政治稳定仅仅是为经济发展提供了一个先决条件,但它并不是构成经济发展动力的必然因素。也就是说,权威主义并不自然地产生追求经济发展的动机和动力,更无法保障经济发展能够获得成功。
显然在韩国居于权力运营中心的官僚机构及政治精英有强烈的、持久的发展动机,相应的政治以及经济干预能力。以高效率、高素质为特征的凌驾于各种权力之上的“强政府”是政府主导型模式成功的重要保障。一般来说政府干预经济有它不可缺少的制度前提,即国家立足于自由经济机制的社会根基,国家能够自觉尊重社会公共利益,保持高尚的理性道德身份,拥有高于个人的理性与能力,或能够接受法律对自身的约束,使其能以社会公共利益作为行为约束底线,事实上成为社会的开明的理性领导者。〔6〕
特别是权威主义政权往往由于缺乏稳固的制衡,表现出低能和没有效率。刘易斯早就指出“如果没有一个明智的政府积极推动,任何国家都不可能有经济进步”。而对于后发国家来说其主要障碍在于“不发达国家的管理人员倾向于腐败而低效率”。〔7〕
在韩国,政府通过垂直的层级制结构运用直接的行政命令和行政裁决权来推动政策的执行。政府经济技术官员相对地独立于社会和政治的影响,他们的工作和职权能够得到保护和支持。
高层的意图和决定以行政命令的方式传达到基层行政机关,官员很难违抗上级的指令,从而提高了效率。比如韩国的经济企划院是由朴正熙亲自组建,不但亲自任命该机构的主要官员,而且还给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力。这种行政主导政治权力运作的特殊体制虽不能保证民主优先,但实行效率优先,发挥了政府的高效率,有力地保证了经济目标的实现,给韩国带来了经济成功。
政策制定和执行的高效性和执政者的高素质相结合保证了政府干预的有效性。作为韩国经济高速发展奠基人的朴正熙总统自不必说,在他执政期间组建了一个高效、高素质的官员队伍。据1971年统计,全国176名道以上的高级官员,其中大学毕业生为100人,研究生毕业为72人,其他学历为4人,70%以上的官员年龄在40—50岁之间。至于中下级官员,95%以上均有大学以上的文凭。据1978年对全国三级、甲以上的官员的调查,企划院90人当中,58人是学士,28人是硕士,4人是博士。财务部71人中,57人是学士,11人是硕士,1人是博士,其他部门也都如此。这样推行行政队伍的高知识化,自然保证了决策与执行的理性化与科学化。
三、韩国政府主导型经济发展模式的变化
(一)民主化与权威主义政体的瓦解
权威主义政治在市场经济发展顺利的国家不可能摆脱过渡性性质,它向民主政治演进是必然趋势。
随着经济发展、收入水平的提高,人们的抱负和期望也随之发生变化,参与政治的兴趣日益浓厚,民主意识大大增强,参与政治的阶层更为广泛,过去自上而下的以权威主义为特点的决策方式遇到越来越多的牵制与阻力。要求政府提高透明度与可信度,以各界广泛共识为基础,遵循民主、平等、自由原则进行决策的呼声日益高涨。
同时,越来越多的利益集团试图通过参与政治决策来实现、维护自身利益,对韩国权威主义政治体制提出了变革的要求进而形成声势浩大的民主化运动,动摇了韩国权威主义政治体制的根基。
面临民主化的高潮,以卢泰愚于1987年6月29日发表的八点民主化宣言为起点,开启了韩国政治转型的大门。1992年12月金泳三被选为总统,这标志着新韩国政治的开始。金泳三执政后大胆采取措施清算权威主义、实行军队改革、扩大政治参与等,提出要建设一个更加自由、成熟、民主的新韩国。正如韩国政治学家金浩镇所说“如果说卢泰愚政权的五年是摆脱军事权威的过渡期的话,那么金泳三政权的五年就应该是完成民主化的过渡期。”〔8〕
权威主义向民主化的转型可以说是韩国市场经济发展的必然趋势。权威主义政治体制的动摇与瓦解使政府主导型发展模式丧失了其继续存在的政治前提,自然随之产生变化。而民主政体的确立与市场经济的结合使韩国政府主导型经济发展模式逐渐向市场主导模式过渡。
(二)经济自由化的冲击
政府主导型体制对韩国经济发展曾起过重大作用,但在新的国内外环境下,这一体制转变的滞后阻碍了经济的市场化进程。随着对外开放度的不断提高和信息化时代的到来,政府主导型体制越来越不能适应经济全球化发展的需要,其弊端也逐渐显现出来。如抑制了市场机制作用的发挥,妨碍了市场对资源的配置;破坏了市场竞争机制,使市场信号对经济运行的反馈不明显,无法对国际经济形势应付自如等。
在韩国内部,一些受到西方自由主义思潮影响的政客和学者,在遭受金融危机后,把韩国经济所面临问题的根源指向了政府对于经济的过度干预,再加上外部(西方学者)对韩国政府主导模式的批评和指责,使得韩国国内主张改变政府指导模式进而采取自由市场经济模式的人,在“政府主导还是新自由主义”的争论占据了优势。
(三)外部压力
全球化趋势的加速发展及韩国经济国际化程度的提高,使得以政府干预为特征的保护主义经济发展战略日益受到来自外部的压力与冲击。过度的政府干预所带来的价格扭曲、保护贸易、人为的低汇率政策、金融扶植、压制竞争等措施,在主导全球贸易的西方大国、尤其是美国看来是违背自由经济和自由贸易原则的,对韩国施加了巨大压力。20世纪90年代,克林顿政府竭力向全世界尤其是东亚倡导“自由民主秩序”,同时开始实行新的外交政策计划。
这一计划的目标是迫使亚洲资本主义国家不得不削弱政府对经济发展的支持、向商品和资本流动开放边界并服从世贸组织、国际货币基金组织和世界银行制定的游戏规则,进而使亚洲国家将美国的经济体制作为资本主义模式最完美的典范。
受一系列因素的影响,韩国政府主导型模式逐渐发生动摇,特别是1997年金融危机之后,IMF主导下进行的(迫于外部压力进行的)改革,一开始就把目标定在“改变韩国特有经济发展模式”转而追求英美式自由经济模式。
特别是金大中、卢武铉两任民主党出身总统执政期间,以自由主义理论为指导对经济发展模式进行了大刀阔斧的改革,逐步减少了政府对经济的干预,更多地遵循自由市场经济原则,政府主导型发展模式在韩国似乎已完成其历史使命。
但是在韩国第17届总统选举中,代表右翼保守势力的在野党韩国大国家党候选人李明博以压倒性的优势战胜代表左翼势力的大统合民主新党的郑东泳。获胜的关键因素就是利用在民主党执政期间领导经济不力,导致韩国经济的不景气的情况,而大打经济牌。
李明博甚至提出民主党政权执政十年对韩国经济来说是“失去的十年”,要对此前十年民主党政权的经济政策进行全面的审判。从李明博执政一年多时间里的政治运营和经济政策来看,有明显加强政府经济职能的倾向,似乎让人依稀又看到以往保守政权重视府干预的影子。
如积极推进的四大河流改造项目,媒体关联相关法案的强势通过,积极推进和欧盟、印度等国双边自由贸易协定等措施,虽然打着实用主义经济的旗帜,不免让人联想到以往的政府主导型发展模式。
但不管怎样,完全回到以往的政府主导型经济发展模式显然不太可能,因为现今的韩国政治、经济基础都已发生了根本的变化。可以说围绕韩国经济发展模式正经历着一次激烈的争论和新的探索,未来走向值得我们关注。
四、经验与启示
我国的社会主义市场经济体制中政府对经济发展干预与作用,与韩国政府主导型模式有着很大的相似性,脱胎于计划经济的中国有着最强大的政府以及强烈的政府干预偏好。因此认真总结韩国政府主导型经济发展模式的形成、变化及成功要素,对我国具有重要意义。第一,面对经济基础薄弱、民主意识缺乏、竞争激烈的外部环境,“经济建设中心”绝不能动摇,必须作为现阶段党和政府的全部工作的中心,倾全力实现国家的经济现代化。这才是解决当前我国在现阶段所有政治、经济、社会问题的根本出路,也是充分体现我国社会主义市场经济体制的制度优势,使其持续发挥巨大作用,并为我们最终走向民主化构筑坚实的基础。
第二,坚定推进行政体制改革,提高行政效率,建设高素质的行政队伍是现有体制下经济社会发展的重要保障。韩国的经验告诉我们,权威主义政体虽然权力集中,甚至推行强权统治,但依靠高效率、高素质的官僚队伍所组成的“强政府”,保证了政府主导型发展模式的成功。第三,随着市场经济的快速发展,权威主义退出历史舞台,由民主主义取而代之是历史必然,以权威主义为政治前提而存在的政府主导模式必然要面临转型,韩国在这一转型过程中付出了极大的代价和极高的成本。
这提示我们,必须未雨绸缪,要从内部理顺机制、加速改革,果断清除阻碍发展的各种因素,实现平稳、顺利的转型。
一旦没有做好充分准备,被动消极对待甚至人为阻挠转型,内部消极因素积累爆发,加之外部重压,像中国这样具有特殊国情的大国可能面临的转型成本会更高,后果可能更严重。
