李志强法律 汪全胜 李志强:法律文本中“法的主管部门”条款设置论析

【摘要】“法的主管部门”条款是法律文本中的重要条款,它明确法的执法主体,有助于法的实施与实现。法的主管部门主要是国家行政机关,但也有经法律法规“授权”的组织。在法律文本中设置“法的主管部门”不仅在于明晰执法主体,还应明确不同执法主体的职责权限。

立法主体在设定“法的主管部门”时依据的是某一部门或组织的权利能力以及该部门经其他法律法规规定的行为能力。立法主体如果不注重“法的主管部门”设置的科学性与立法技术,就会造成一定的执法困境,我国现行法律文本中“法的主管部门”条款还需要在设置技术上进一步完善。

【关键词】法的主管部门;执法主体;设定依据;立法技术

法律的实施与实现不仅依赖于社会主体的自觉守法行为,还依赖于执法机关的执法行为、司法机关的司法行为。执法机关一般是指我国的行政机关,它享有法律规定的行政执法权,当然也有可能包括经法律授权的其他国家机关、社会组织或社会团体。

通常执法主体的设定是通过法律文本中“法的主管部门”条款来实现的。为确保执法主体的资格及其职权的法定化,“法的主管部门”条款的设定就显得特别重要,因此,实现法的结构规范化,“法的主管部门”条款设定规范化是其应有之义,也是法的结构规范化的表现之一。

一、“法的主管部门”的性质

所谓主管部门,是指依照法定职权或者合法授权,负责组织、管理某一领域、行业、事务的具体职能部门。[1]从我国现行法律文本的规定来看,法的主管部门一般是指我国的行政机关,具体设置的情形有以下几类。

第一,“人民政府”、“各级人民政府”或者“县级以上各级人民政府”。

将人民政府确定为法的主管机关,一般是针对这样的事项,即“对涉及国家和社会生活的一些重要事项,需要由政府或政府统一领导下有关部门分工负责进行管理才能收到好的社会效果所采用的管理形式”[2]。如《红十字会法》第5条规定:“人民政府对红十字会给予支持和资助,保障红十字会依法履行职责,并对其活动进行监督;红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。

”《老年人权益保障法》第5条规定:“各级人民政府应当将老年人事业纳入国民经济和社会发展计划,逐步增加对老年人事业的投入,并鼓励社会各方面投入,使老年人事业与经济、社会协调发展。

国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施,协调有关部门做好老年人权益保障工作,具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”

第二,国务院行政主管部门。

国务院作为国家最高行政机关,但在管理某一领域、行业的具体事务时,则由国务院的某一具体部门来管理,通常在法律文本中规定“国务院……行政部门”作为“法的主管机关”。如《体育法》第4条规定:“国务院体育行政部门主管全国体育工作。”《教育法》第15条规定:“国务院教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业。”

第三,地方各级人民政府的主管部门。

地方各级人民政府作为地方行政机关,根据机构职能的规定,其政府主管部门也从事具体管理某一领域、行业的事务。如《江苏省非物质文化遗产保护条例》第5条规定:“县级以上地方人民政府文化行政部门主管本行政区域内非物质文化遗产的保护工作。”《江苏省工资支付条例》第5条规定:“县级以上地方人民政府劳动和社会保障行政部门负责对本行政区域内的工资支付行为进行指导和监督检查。”

但在实践中,除了有法的主管部门的设置外,还有协同管理部门的设置,通常规定协同管理部门在各自的职权范围内管理某一领域、行业、事务的具体工作。如《体育法》除规定国务院体育行政部门主管全国体育工作外,还规定:“国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。

”同样,《江苏省工资支付条例》第5条也规定了其他地方人民政府各部门在本部门职责权限范围内对工资支付行为进行指导和监督检查,“县级以上地方人民政府人事、经贸、建设、工商管理、人民银行等部门在各自的职责范围内,依法对本行政区域内的工资支付行为进行管理和监督”。

以上我们考察的“法的主管部门”是指国家的行政机关,这些国家行政机关通过法律的授权从而具备了“行政主体”资格。行政主体是行政法上最重要的范畴之一,只有具备行政主体资格,才能够在法律上成为行政活动的实施者,成为行政法律关系的当事一方。

我国的行政主体包括两大类,一是国家行政机关,二是法律、法规、规章授权的组织。除了国家行政机关作为“法的主管部门”设置以外,一些行政机关以外的国家机构、企事业单位以及社会组织等,也可以作为“法的主管部门”设置,其具体情形有以下几种。

其一,中央军事委员会及有关军事管理部门。中央军事委员会作为我国军事管理部门,通过“法的主管部门”设置,可以对有关国家军事活动进行管理。《国防法》第13条规定“中央军事委员会领导全国武装力量,行使下列职权:……”《预备役军官法》第4条规定:“全国的预备役军官管理工作在国务院、中央军事委员会领导下,由人民解放军总政治部主管。

”《防空法》第6条规定:“国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作。大军区根据国务院、中央军事委员会的授权领导本行政区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。”

其二,社会团体、企事业组织。社会团体、企事业组织通过法律的授权,可以成为“法的主管部门”,对某一类社会事务进行具体管理。《老年人权益保障法》第6条规定:“保障老年人合法权益是社会团体的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业组织应当按照各自职责,做好老年人权益保障工作。

居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求,维护老年人的合法权益,为老年人服务。”《江苏省工资支付条例》第5条规定:“工会、妇联等组织依法维护劳动者获得劳动报酬的权利。”

其三,行业管理机构。行业管理机构一般是行业的自律管理部门,通过“法的主管部门”设置,它可以行使某一行业的具体事务的管理。如《体育法》第38条规定:“中国奥林匹克委员会是以发展和推动奥林匹克运动为主要任务的体育组织,代表中国参与国际奥林匹克事务。

”第40条规定:“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作,代表中国参加相应的国际单项体育组织。”第31条规定:“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”

因此,法的主管部门一般来讲主要是国家行政机关,但不仅仅限于国家行政机关,其他国家机关、企事业组织、社会团体等,因为法律、法规、规章等的授权,也可以为“法的主管部门”,从而具有行政主体资格,对某一领域、行业、事务进行具体管理。

二、法的主管部门设置的意旨

立法机关或立法主体在法律文本中设置“法的主管部门”目的是什么?我们认为,其目的是明确行政执法主体的资格及执法权限,从而有效地保障法的实施与实现。

(一)明确行政执法主体的资格

立法机关或立法主体通过设置“法的主管部门”明确一定的国家行政机关或法律、法规、规章授权的组织具备了“行政执法主体资格”亦即“行政主体资格”。

所谓“行政主体资格”就是指某一行政组织具备行政主体法律地位的资格条件。这种资格其实是行政组织有权以独立法律地位和行政管理者身份参加行政法律关系时所应当具备的法定要件。[3]根据我们前文关于“法的主管部门”的分析,法律、法规、规章设置的“法的主管部门”主要有两大类型:一是国家行政机关;二是法律、法规、规章授权的组织。

这两种不同类型的机构或组织在行政法学上称之为“职权行政主体”或“授权行政主体”,这两种主体获得行政主体的资格要求不同。

“职权行政主体资格的取得,必须具备以下实质条件和程序条件:(1)其成立已获有关机关批准;(2)已由宪法或组织法规定了职责和权限;(3)已有法定编制并按编制配备了人员;(4)已有独立的行政经费预算;(5)已设置了办公地点和必要的办公条件;(6)已经政府公告其成立。

授权行政主体资格的取得,必须具备以下条件:(1)有行政法律规范明文规定的授权依据;(2)经过有权机关明确作出授权行为的决定;(3)授权决定已经进行了公告。”[4]

虽然以上两种行政主体获得资格的要件不同,但只要具备了这些要件,则它们就获得了行政法律关系中从事行政管理活动的法律主体资格。然而,在一个具体的部门法中,它能否成为“行政主体”或“行政执法主体”,一般须通过具体的法律条文,对其进行设定,即“法的主管部门”的设定,而使得某一行政主体成为某一部门法的行政主体或行政执法主体。

(二)明确行政执法主体的职责权限

立法机关或立法主体不仅通过设置“法的主管部门”明确某一具体部门法的具体行政执法主体,同样,它还需要在法律文本通过一系列条款来佐证“法的主管部门”条款,将其具体的行政执法职责与权限加以明晰。以《种子法》为例,该法第3条规定:“国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作;县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。

”这是一条关于种子主管部门非常笼统的规定,为实施这一条规定,它需要通过数条条款的设置,将这一主管部门的职责权限加以明确,至少《种子法》规定了该主管部门有以下权限:

第一,种质资源管理权。该法第二章第8、9、10条规定国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的农业、林业行政主管部门关于种质资源的批准与保护权。

第二,种子品种审定权。该法第三章以9个条款的内容规定了种子主管部门承担主要农作物品种和主要林木品种的审定工作。

第三,种子生产管理权。我国主要农作物和主要林木的商品种子生产实行许可制度,县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门核发种子生产许可证。

第四,种子经营许可管理权。种子经营实行许可制度,我国种子经营者必须先取得种子经营许可证后,方可凭种子经营许可证向工商行政管理机关申请办理或者变更营业执照。种子经营许可证实行分级审批发放制度。种子经营许可证由种子经营者所在地县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门核发。

第五,种子质量监督管理权。农业、林业行政主管部门负责对种子质量的监督。种子的生产、加工、包装、检验、贮藏等质量管理办法和行业标准,由国务院农业、林业行政主管部门制定。

第六,行政处罚权。《种子法》对违法者、违法行为设置了15条行政处罚。其主要处罚权都由农业或林业主管部门行使。

当然,我国很多法律、法规、规章不仅设定了法的主管部门,还设定了法的协同管理部门,一般规定其他有关行政管理部门按照各自的职责分工,对某项工作或事务进行监督管理。如《河南省公路管理条例》第7条规定:“公安、城建、农机、土地、工商等部门应当按照各自的职责,配合交通行政主管部门做好公路管理工作。

”《黑龙江省防震减灾条例》第4条规定:“防震减灾工作由各级人民政府统一领导。各级人民政府负责地震工作的部门、经济综合部门、建设行政部门、民政部门等有关部门,按照职责分工,共同做好本行政区域内的防震减灾工作。

”我们可以看出,这只是在法律文本中原则性地规定不同管理部门的职责权限,至于它具体行使什么样的职责权限,还要结合相关的法律如《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》以及有关的机构编制及职责的法律、法规、规章来确定。

但这种主体一般是指职权行政主体,对于新设立的行政主体以及法律、法规、规章授权的行政主体,一般最好在法律、法规、规章中明确各自的职责权限,以明确不同执法主体的职责权限,有效保障法的实施与实现。

比如《吉林省省级开发区管理条例》涉及两个法的管理部门,一个是吉林省人民政府设立的开发区管理办公室,另一个是开发区管理委员会办公室。在该地方性法规中,明确了吉林省人民政府设立的开发区管理办公室以及开发区管理委员会办公室的职责。

三、法的主管部门设定的依据

诚然,立法机关或立法者在法律文本中设定“法的主管部门”,明确了某一部门法具体的主管部门与行政执法资格与能力。但是立法机关或立法者在设定“法的主管部门”时,是依据什么来确立某一部门或组织的呢?或者说,立法机关或立法者在设定一个法的主管部门,它的科学性与合理性在哪里?是立法机关或立法者的意志率性而为还是有一定的科学基础。

我们认为,立法机关或立法者设定“法的主管部门”还是有其科学的依据,(点击此处阅读下一页)