洛南县委书记雷二虎 前县委书记谈县官生态:既要学会权变 也要务实
本文作者李克军,1996年3月开始在黑龙江省哈尔滨市延寿县担任县委书记。2002年,调任阿城市(县级市)市委书记。2004年,进入黑龙江省委巡视组成为一名巡视专员,直到2011年7月退休。
退休后的李克军似乎有些“另类”,他不像别的老干部每天钓鱼、练书法、乐乐呵呵地在家养老,他要继续做一件在他的子女看来冒风险的事儿:写一本书,记录下县委书记这个群体的真实状态,他们的理想与欲望、尴尬与无奈,在现实面前发自人性的选择以及对自己的拷问。
李克军坦承,县委书记也是普普通通的人,既不是天使,也不是魔鬼,而他想做的不过是在这本书里说说真话。
2008年到2012年,他创作完成《县委书记们的主政谋略》。全书共收集近110多位县委书记的真实故事,其中20多位是李克军亲自走访,剩余的则源自新闻报道、资料搜集或可靠信源。
库叔获得广东人民出版社授权后,将陆续发布书中内容。希望通过这些真实案例,能为读者们勾勒出中国基层县域的官场生态。
文︱李克军
本文由瞭望智库摘编自作者所著《县委书记们的主政谋略》,广东人民出版社授权发布,如需转载请在文前注明来源瞭望智库(zhczyj)及作者信息,否则将严格追究法律责任
近年来,由于县委书记队伍中一些人好大喜功、崇尚空谈、弄虚作假、滥用权力等不良行为,频频在媒体曝光,人们往往把他们看成是作风最差的一伙“官老爷”。
实际上,处于执政第一线的绝大多数县委书记都具有“注重务实”和“善于务虚”的两面性。他们既有较强的埋头苦干精神和攻坚克难能力,又程度不同地存在华而不实、脱离群众等不良风气。
1、白加黑、五加二
县委书记居于承上启下、面向基层的特殊地位,所以,他们肩头的责任和压力要比其他层级领导大很多。县委书记既要当好几大领导班子的统帅,又要承担经济和社会发展的组织指挥任务,还要负起维护社会稳定、确保一方平安的责任。除了外交和军事以外,几乎所有的工作,县委书记都要担当“第一责任人”的角色。
在这样的背景下,当上县委书记的干部,即使工作目标“不求过得硬、只求过得去”,也很难四平八稳地上班下班、正常休息。况且走上这样领导岗位的人,有几个不想利用这个不可多得的政治舞台,导演出有声有色的活剧,从而造福百姓,尽早升迁呢?所以,我们看到的县委书记,有相当一部分处于“白加黑、五加二”的工作和生活状态。
他们很少能享受星期天、节假日的休闲。如果没有会议或接待活动,他们要利用这少见的空隙和安静,坐在办公室批阅文件,有时也要安排小型会议,研究不宜拖延的工作。即使偶尔躲在家里,与父母妻儿谈点家长里短之后,脑海里也难以完全摆脱工作中的兴奋事或闹心事。况且,不期而至的“客人”或意想不到的“事件”随时都可能使他们的家庭聚会中断。
他们经常顶着初升的太阳奔走在乡间或城里的大街小巷。笔者认识的县委书记中,有好几位有这样的习惯:天刚亮就起床(冬季6点多,夏季5点多),简单洗漱后,不带随员,驱车到下边走一圈,早饭前赶回来。农村的大田播种或田间管理是个什么状态,县里重点工程项目进展到什么程度,城里的背街小巷卫生状况及乡下的村容村貌存在什么问题,都了然于胸,解决问题的办法也自然更有针对性和实效性了。
他们经常伏案工作到深夜,因为工作时间忙于开会、接待、谈项目、听汇报,几天下来,文件就要堆起高高的一摞,需要开夜车处理。有时第二天要向上级领导汇报工作,或者要发表讲话,需要晚上看材料。有时陪几伙客人吃饭或观看演出后,客人休息了,他们再回办公室处理文件或看材料。这样,他们就要经常忙到深夜。
“白加黑、五加二”的忙碌,当然不完全是“务实”行为,迎来送往也占很大比重。但是,就目前的县域治理体制来说,要扎扎实实地推进各项工作,夙兴夜寐的敬业精神和工作态度是不可缺少的。即使是迎来送往的接待活动,也包括“虚”和“实”两方面的因素。有的项目,就是在酒桌上谈成的;有的资金,就是靠“热情接待”要来的。所以,就主流而言,县委书记们的“白加黑、五加二”,是求实务实的重要表现。
他们这种勤勉敬业的行为,可以说成是“无私奉献”、“全心全意为人民服务”的表现,但就多数人而言,实际上是职业和环境使然。只要是具有一定爱岗敬业精神和守土有责观念的公职人员,走上这个岗位,就难以懈怠,就必然像被人放在冰场上抽动的陀螺一样,快速地转起来。
2、攻坚克难实功与奇招
如果我们深入考察,则不难发现,县、乡两级干部与其他层级的党政官员相比,是最讲实际、最重实效的。这不是因为他们的思想觉悟有多高,而是因为他们处在党和国家各项决策运行的“终点站”,各种社会矛盾的交织点。有的事他们可以推诿敷衍,有的事则必须敲钟问响。经过历练,他们积累了比较丰富的实践经验,形成了较强的攻坚克难能力。
——他们能够从基层干部和群众的实践中找出解决各种难题的办法,把党和国家的政策、上级的工作部署落到实处。
前些年的粮食征购、税费收缴和计划生育工作,被称为“要粮”、“要钱”、“要命”的三大难。现在,欠发达地区也有三大难,即上项目、保稳定、搞拆迁。上级制定的政策和提出的要求,都具有“两头堵”的特征。
以拆迁为例,很多省市都做出了类似“三年大变样”的部署,规定了所属各县区城市建设及棚户区改造的具体进度和指标,逼着基层大拆大建;同时,又利用媒体向公众做出诸多美好的承诺,向下级发布不准违法违规、不准强迫命令等各种禁令。
“县官”们不得不顶着多重压力,冒着巨大风险,采取各种招法,排除障碍,完成任务,并努力做到上级领导、拥护拆迁的多数居民、漫天要价的钉子户和房地产开发商四方基本满意或过得去。
——他们能够审时度势,对纷繁的工作任务进行筛选取舍。
多年来,方方面面都在强调抓落实,并把工作不落实的主要原因归咎于基层落实意识不强、作风不扎实。但实际上,在政治压力型体制下,上边部署的工作越来越繁杂,要求越来越完美,会议、文件、指令、口号,一个接一个,令人眼花缭乱;同时,调训、考察、调研、检查、竞赛、巡视、督查等活动,也在不断地压缩基层抓落实的空间,迫使基层穷于应付,即使累死,也难以达到上级要求。
在这样的大环境下,“县官”们不但要学会“弹钢琴”,还要善于“筛筛子”。对上级要求严格、本地群众拥护或阻力较小、有利于地方经济和社会发展、容易彰显政绩的重点工作,他们会格外重视、精心谋划,千方百计地抓出成效,但也会程度不同地搞些表面文章应对上级过高标准的检查或考核。对上级虽有要求但“务虚”的成分比较大,难以量化考核,或群众要求不迫切甚至不太认可的工作,县委书记们往往采取半认真半敷衍的办法去应付。
——他们善于顺势权变,做到“自己的梦自己圆”。
县委书记们未必熟悉管理科学的“权变理论”,但在抓落实过程中,经常遇到大原则与工作任务相悖、大政策与具体政策相左、大衙门出台的政策互相打架等情况。
譬如:上级一边高喊减轻农民负担,一边强调人民××人民办(取消农业税以后这种情况大为减少);一边严令不许地方乱开减免土地出让金和税费的口子,一边肯定和宣传“零地价”招商的经验;纪检委一边清理其他系统的达标竞赛活动,一边照样组织本系统的创优评比;农业部门和供销部门各自拿着国务院《农药管理条例》和《农药管理条例实施办法》,争当农药市场的主管;某省国土部门坚持以《土地证》为依据解决土地纠纷,但林业部门却拿出省人大颁发的《森林管理条例》,以其中“已领取《林权证》的国有林业单位,不需再办理《土地证》”之条款,支持基层林场“回收”部分农民多年耕种的土地。
凡此种种,不一而足。
基层几乎每天都要遇到类似的矛盾,推得了初一,推不到十五;向上请示,只得到模棱两可的原则意见,不但不能解决问题,有时还会请来“禁令”,带来更多的障碍。所以,县委书记们不但要机动灵活地执行各项法规政策,而且还要经常采取灵活变通的办法来处理各种棘手问题。
比如,有的地方遇到林区百姓毁林开荒,如果是少数人,且情节特别严重,就严格按相关法规处罚;如果带有群体性,就只能采取适当罚款、限期造林或变更地籍、追认其承包权等妥协办法处理。再如,有的地方为了招商引资,将征收入库的土地出让金和税款返给投资商,在支持企业改造资金或企业发展基金之类的科目中列支。
为推动改革发展或完成上级压给的工作任务,县委书记们“创造”了很多看似荒唐的“巧招奇法”。
江苏省睢宁县县委书记王天琦为整治机关作风和民风,用投票的办法选“最差官话”,在全县范围内开展“大众信用等级评价”活动。
湖北省咸宁市咸安区区委书记宋亚平为解决干部思想观念落后的问题,把187名干部“赶”到发达地区当“打工仔”。
豫南某县为了建设产业聚集区,以“强行摊派”的方式,要求全县行政、事业单位的公务人员每人交纳集资款。该县县委书记说:“这是没有办法的办法。省政府要求各县都要建产业聚集区。县里的产业聚集区按计划要投资1.5亿元,可是传统农区的融资能力太差,既没能从金融部门贷到钱,县财政也拿不出太多。”
某县在城镇改造中,遇到一个饭店老板,漫天要价,拒不拆迁。县委书记经过调查,得知县直机关很多单位经常到这里吃喝,于是便命纪检委拿着摄像机,守候在饭店门前,饭店立刻冷清下来。一周之后,饭店老板主动找到动迁单位,协商补偿事宜。
某县在棚户区改造过程中,一个手拿拖拉机修配厂执照的小作坊主,说自己每年都有100多万元利润,要求按此标准补偿。县里几次提高补偿标准,仍协商不下来。县委书记便找税务部门去调查这个作坊近三年的纳税情况,并放出风来,说如果发现他税款达不到额度,将依法追究其偷税行为,这个漫天要价的人立刻软了下来。
这些剑走偏锋的招法,有的合理合法,有的与法治精神相悖,有的游走于法律政策的边缘,有的带有实用主义色彩。其结果,也具有双重性:既能化解一些工作中的难题,获得一定的治理效果,也可能带来某些后遗症。
3、文山会海的台前幕后
笔者在几个县都听到这样一个故事:某县委书记到生猪繁殖会议上做指示,却把计划生育会议上的讲话稿拿了出来,念了六七句后,引起满堂哄笑,这才发现错误。这个故事虽然可能是杜撰的,但却从一个侧面反映了会议多的实际。
2009年,一个名叫赵文平的某县直部门负责人向媒体抱怨:“一年下来,我自己参加的大小会议不下200个,多的(年份)甚至达到300多个。200多个工作日,平均下来一天至少要开一个会,有时同一时间要求参加的会议有三四个,而且必须‘一把手’参加。”“县委主要领导,一年中参加的大小会议、活动更多,绝不会少于1000个。”
樊红敏在《县域政治权力实践与日常秩序》一书中披露,一位县委书记说他“平均每天至少有三分之一的时间是用于开会的”。“南河市的新闻频道,只是偶尔某天没有会议报道,会议新闻成了新闻报道的典范,开会显然是地方日常政治生活中的一道文化景观。”
书中还引用了一则讽刺会议的短信:“开会复开会,不开怎么会;本来有点会,开了变不会;有事要开会,没事也开会;好事大家追,出事大家推;上班没干啥,一直忙开会;大会接小会,神经快崩溃。”
县委书记们深受“文山会海”之累,经常发出抱怨和抨击之声。但是,他们又在不断地制造“文山会海”。
为了提高本地的知名度和彰显自己的政绩,县委书记们都积极争取在上级召开的各种会议上介绍经验,希望在上级的文件或简报中见到本地文章或信息。很多地方都将这方面的“业绩”列入相关部门的岗位考核目标。
在自己管辖的“一亩三分地儿”,县委书记们同样高度重视开会、发文,特别是开会。因为,开会、发文是对上表明政治态度的重要形式。开什么规格的会议,发什么规格的文件,谁到会讲话,上边往往都有明确要求,有的还要进行考核打分。通过会议、文件表明自己在政治上同上级领导机关保持高度一致,是中国官场的一个通行规则。
开会发文,也是免受问责的“护身符”和“安全阀”。抗洪抢险、生产安全、社会稳定等方面的工作,如果出现了较大的问题,相关部门在调查处理时,往往把是否传达了有关会议或文件精神作为重要内容,有时还要查阅会议记录。所以,县(市)党委政府必须当好上级精神的中转站和传声筒,该讲的话一定要讲,该发的文件一定要发。这一点,不能怠慢和马虎。
在现实政治生活中,有个难解的悖论:几乎所有领域的工作,都在各类会议和文件之中无数次地重复,无数次地照抄照转、无数次地强调落实,结果却适得其反。在这种情况下,本来属于某一部门职责范围内的常规工作,如不特殊强调,就可能无人问津;本来发个通知或打个电话就可以部署下去的简单事项,如不开个相当规模的会议,并由领导按照重大意义、方法步骤、加强领导的套路讲上一通,照样没人当回事儿。
于是,上上下下都形成了依靠开会发文推动工作的路径依赖。
开会发文,还是权力和决策合法化、权威化的象征,成为展示领导者魅力的重要场域。县委书记们的思想水平、知识修养、表达能力,往往通过会议讲话体现出来。
县委书记重视会议主要表现在三个方面:
一是组织秘书班子,认真起草报告或讲话。对重要文稿,有的亲自参加写作班子的讨论会,亲自修改定稿;有的事先提出自己的想法,交给秘书班子写出初稿后再进行修改润色。
二是对会议的日程、规模、方式等细节亲自敲定,有的还要提交常委会集体讨论。谁上主席台,要不要摆牌,讲话谁先谁后等具体问题,都要安排周全,稍有差错,就可能带来某些不愉快。某县有个惯例,无论什么会议,只要人大、政协主要负责人到场,就要请到台上。
一次上级领导到县里参加一个以县委名义召开的会议,要求所有常委在主席台就座,其他县领导一律坐台下第一排。县人大常委会主任因此没有坐主席台,心生不满,会议刚开始,便悄悄退场。某县召开整顿机关风纪大会,县委主管常务工作的副书记坐在主席台,另有两个副书记出席会议坐在台下,有人便议论说坐在台上的副书记企图突出自己,县委书记只得出面做解释。
三是注重演讲效果。有的对讲话稿反复修改,力求讲出新意,讲出特色。有的特别重视即席讲话,追求通俗、生动。
如,F县县委书记张海涛在谈到信访工作时说,“信访工作决不能割韭菜,必须拔大葱,拔一棵少一棵”;在谈到领导班子建设时说,“要做到心不散、腿不懒、眼不花、手不伸”;在谈到民主集中制时说,“决策过程中,要做到四不:不论政策环境多么复杂,‘集体领导’的观念不能淡化;不论决策内容多么繁杂,‘民主集中’的过程不能虚化;不论决策时的意见是否统一,‘个别酝酿’的环节不能变味;不论决策遇到什么特殊情况,‘会议决定’这一法定形式不能变通”。
相当一部分县委书记,习惯于对某些工作思路或工作任务进行四六句、排比句或数字化(如“12345工程”)的概括。如:几个理念、几个原则、几个机制、几个强化、几个坚持、几个加快、几个统筹、几大工程、几大关系、几大战略;也有些县委书记讲话、写文章喜欢使用新鲜词汇和概念。
如:新高度、新起点、新认识、新境界、关节点、兴奋点、切入点,等等。这些表达方式,有助于提升讲话或文章的气势,但也容易因文害义,助长文牍主义。
由于会议文件过多过滥,县委书记们对相当一部分会议的重视,只是表面的、形式上的。对会议的内容及针对性、实效性,他们往往无暇认真研究。
一位在地市机关从事多年政策研究和文字工作的干部被派到一个县担任县委书记,办公室主任和秘书们很紧张,以为这个大笔杆子肯定很难伺候。但出人意料的是,这位县委书记先后在两个县(市)工作,从来没有领着“秀才”们研究过材料,也很少修改材料。
他60%左右的讲话,都是照着秘书们起草的材料念;30%左右的讲话,不写材料,即席发挥;还有极少数重要材料亲自动笔。他说,搞了十几年材料,深知领导讲话的主要作用是表态性、象征性的,写得越完美,越容易助长形式主义,越是费力不讨好。
