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各个选区的公民选举产生的代表,他们直接代表选民的利益发言,而选民的利益首先便是他们钱袋的利益。没有选民代表的同意,总统和他的政府不应该获得运作所需的资金,因此不能运作。
从理论上说,美国宪法不仅决定政府如何运作,而且也决定政府如何不运作。这是民主共和宪法了不起的一个特点。
美国宪法制定于18世纪末,那时候,全世界范围内还是一个王权或皇权专制时代。任何宪法的设计都不能代
替宪法的实际执行,再好的宪法,都可能在执行时荒腔走调。王权专制的国家权力可以随意大把花钱,钱不够花便自己印钞票,既无需程序,也没有监督。
美国制度性的国家权力虽然不能这么做,但它也有避开程序和监督,在国会钱袋之外找钱的办法,那就是向银行贷款。银行是没有道德原则的,只要有利可图,政府越向它借钱,它越高兴。靠借钱过日子便成为19世纪美国政府不按法定拨款,超额开支的滑头手段。
在19世纪很长的一段时期里,美国政府的一些部门都是先把钱花了再说,欠下了债回头再找国会要求拨款偿还。政府行政部门用信贷采购,然后向国会报销的办法来躲避宪法规定的制约。国会虽然不情愿拨款,但也没有办法。因此形成了行政权力实际上一直在逾越和侵犯国会钱袋权力的局面。
这两个政府权力之间的不断冲突和较量终于在南北战争后的1870年产生了“反超支法”(Anti-Deficiency Act)。反超支法是为了终结长期存在并不断恶化的“强行超支”现象。有的政府部门,尤其是军方,甚至故意突击花钱,把一年的预算在几个月内就用完,转过身就以不能违约为由向国会强索拨款。为了杜绝这种行为,反超支法明确规定,“任何政府部门在任何一个财政年度里的任何超出国会拨款的开支,或以任何合约形式在将来超出国会拨款的支出,都是非法的。”
反超支法后来经过了数次修正,其中最重要的一次是在1905年至1906年。修正后的反超支法规定,使用拨款必须按月结算,违反此法是犯罪行为。1933年和1950年又有进一步修正。现今的反超支法是1982年9月12日开始执行的,为了省钱,它同时规定,美国政府或哥伦比亚特区政府官员或雇员只有在涉及人身安全或保护财产时,才能在政府关门时提供自愿服务。明知且故意违反这项规定的雇员,可处有期徒刑两年或罚款5000美元。这项规范适用的对象是非必要雇员,不包括必要雇员。
如此严厉的反超支法是根据卡特当总统时的司法部长总统本杰明·西维莱蒂所写的两个意见而形成的。
卡特总统指示西维莱蒂审议《反超支法案》是政府关门历史剧的重要一幕。在这之前,国会本身就对反超支法的执行采取一种睁一只眼、闭一只眼的做法。在西维莱蒂撰写意见书之前的年月里,持续一周或更长时间的预算僵局司空见惯。他意见书问世后的15年里,一直到1995年,不曾一次再出现超过3天的僵局。然而,波士顿大学法学教授范尔德(Alan Feld)在评述政府关闭这一历史剧时还是认为,西维莱蒂的第二份意见书为总统无视国会的钱袋权力留下了太大的漏洞。
许多美国人认为,在关闭政府的问题上,把弦绷得太紧,对谁都没有好处。这也正是目前在美国政府关闭问题上可以看到的美国现实民情。一方面,政府关闭给美国人的生活,尤其是政府雇员和对政府特别依赖的弱势群体,造成了种种不便和困难,另一方面,绝大多数每个人并不愿意看到国会的钱袋权力轻易向总统的政府权力让步,因为政府花的是纳税人的钱,政府开支大,对
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