王洪亮清华大学 清华大学法学院教授王洪亮:《住房保障法》不接轨商品房

[摘要] “依照法定程序,《基本住宅保障法》最快也得两年后才能与公众见面,目前这一法案由于承载太多期望,恐怕最后很难落到实处。”

"依照法定程序,《基本住宅保障法》最快也得两年后才能与公众见面,目前这一法案由于承载太多期望,恐怕最后很难落到实处。"《基本住宅保障法》起草人之一、清华大学法学院王洪亮教授在接受地产观察采访时如是说。

意义多元化

《地产观察》:《住宅保障法》更改为《基本住宅保障法》,为什么会有这样的调整?

王洪亮:《住宅保障法》起草的时候,目标很单纯,就是为了解决没有住房的人的问题。

但如今看来,这个草案承载了越来越多的期望。城市居民、夹心层、农民工等,都提出了自己的利益要求。由于承载太多期望,这部法案最后更改为《基本住宅保障法》。

多方面的需求,使得它有点不堪重负。可以说,住宅保障法也是中国一个特别的产物。

国外有单行的社会救助法令,如住宅法、公共租赁法等,但是,目前的《基本住宅保障法》也同时承担了这些法令的责任,它是一个综合性的法令。

现在的口号是"住有所居",通过这个法律,社会哪个阶层的人都希望能得到相应的保障。有太多的人对这个法令寄予厚望,城市居民、农民工等,都提出了自己的利益要求,唯一对这个法令期望值较低的,就是农民了。

因此,国家还是从"住有所居"这个大目标出发,作为社会的福利法,广泛地覆盖人群。更改为《基本住宅保障法》,以区别于西方的住宅法。

而这个草案在多元的交错中,对"基本"概念界定的争议很大。第一,覆盖的群体是什么?是覆盖穷人,还是广覆盖?第二,是保障基本居住条件,还是保障三口之家五十平米居住?第三,建设的标准是否要达到一定的要求,如周围的配套设施等。

立法中五大难点

《地产观察》:这部法律在起草过程中遇到的难点是什么?

王洪亮:这部住房保障法草稿从法律框架上涉及社会上的每个人,并力图将夹心层涵盖进来。由于是基本保障,其涵盖面将涉及所有人群,通过比例协调来有弹性地满足不同人群的需要。

在立法中,主要出现五大难点问题。

第一,由于没有参照法律,包括整个国家的住房分配和配置都要涉及,住房保障法的基本性制度、政府间的权利和立法关系都需要涉及并理顺。

第二,对基本保障所覆盖的群体的争议。应该怎样确定保障标准,是按照住房困难程度、收入,还是其他标准。对于保障到什么程度,人群怎么区分,交通位置和设施配套、住房质量如何,都要进行具体把握和保障。如果规定不清,仍会流于形式。

前面提到,这中间有三大争议,而且随之而来的是农村八九亿农民、包括农民工如何覆盖的问题。

而农村目前的问题不是覆盖,而是房屋质量问题。据住建部的统计,农村的人均住宅面积达到29平方米,但是住房质量很差。如何将其逐步纳入住房保障法,仍是一大难题。目前草案中,关于农村的保障,仅体现在宅基地。但宅基地是否能属于保障的范畴,又是一大问题。

各地政府根据各自的情况,对农民的房屋改造进行补贴,或对自建房进行财政的扶持。但又会出现区域差异化的问题,尤其是有些地区会逐渐取消户籍制度,那么,这种补贴又会进一步深化分配的矛盾。这些都是立法中困惑的问题。

第三,严格准入和退出,做到使配置给真正需要保障的人,这始终是个难题。目前起草的法律考虑设立骗取保障房资格的罪名,类似于刑法上的诈骗罪,但在量刑情节上存在差别。

第四,基本住房保障的手段。除经济适用房、廉租房、租赁补贴之外,公积金能否成为保障手段,这也是较大的一个问题。

住房公积金是公民个人的财产,但能否与未缴纳公积金的群体共享,像农民工、刚入职员工等;此外,政府能不能基于建设保障性住房的目的,将公积金纳入财政体系,配租和配售的比例和平衡等,都是需要解决的难点。

第五,执行机构和决策机关的设置问题。住宅保障能否像社保等机构,设立执行和议事机构,从而落实问责制,实现机构考核。

这部法律不可能当即解决所有问题,覆盖所有有需要人群,只能结合地方状况和房价水平,分步骤分阶段地逐步解决问题。

《地产观察》:从酝酿到准备立法中间走过了哪些曲折的道路?预计《基本住宅保障法》什么时候完成立法开始实施?

王洪亮:早在2008年11月,《住宅保障法》就被列入十一届全国人大常委会五年立法规划,由住房和城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作,并于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。

根据法定的程序,这部法律预计需要五年的时间,2008年开始起草,最乐观估计,还需要两年时间。目前,这部法案尚未在住房与城乡建设部通过,据了解,住房与城乡建设部将于2010年6月向全国人大法工委递交《基本住宅保障法》的"最终修改稿"。之后,才能进入立法程序,随后需要征询各部门意见,进而征求全国的意见。也就是说,最乐观的估计是《基本住宅保障法》在2013年被全国人大常委会三读通过。

深圳市房地产研究中心的实践版大致有80多个条款,清华大学法学院理论版有近100个条款,2009年的11月,两个版本交给住建部住房保障司后,整合成100多条的初稿。

当然,如果在报送国务院法治办后,仍存在比较大的争议,则该法律将很难在本届全国人大任期内进行审议了。

共有产权存在争议但仍是妥协产物

《地产观察》:我们了解到,压缩房地产投机利润空间是起草中的《基本住宅保障法》的内容之一。请问在立法中限制投机的办法是什么?其未来发展如何?

王洪亮: 关于经济适用房的退出机制,有两种观点,一是富裕之后就退出,不进入流通市场;第二,就是各方利益的妥协,保留可以买卖,采用共有产权的方式。

通过共有产权来压缩牟利者的利润空间,惠及真正需要保障的人,是此次立法的一大亮点。

共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权,共有产权的房屋在5年后可以上市出售,出售后的资金按出资比例进行分配。

如果政府按比例享有经适房的产权,经适房上市时就要按比例将利润分配给政府,这样会挤压获利空间,从而抑制违规购买经适房的现象。

共有产权仍是各方利益妥协的产物。

实际上,这部法律可以做得很单一,就是为住不起房的人提供保障,但现在,还需要鼓励购买和分享住房改革的成果,因此导致社会的争议很大。像在北京,买经适房的时候是两千多,但现在已经涨到一两万,随之而来的分配公平的问题,使得人们对经适房基于的社会福利法产生质疑。

对政府来说,一方面要达到基本保障,另一方面建设资金不够,如果没有价值空间,经适房制度无法实施;但如果放开,又有公平的问题。因此,采取共有产权的办法,对地方政府是一个利好的政策。但是如此一来,是否存在与民争利的问题,也是这受争议的一个方面。

多种利益群体的交织中,立法带有很多的折衷性、妥协性。我的考虑是,共有产权的办法一定是暂时的,不应该成为经适房的发展方向,从整个保障法的方向来看,应该以租赁为主。当政府手中的房源越来越多,社会力量参与建设的越来越多的话,应以租赁为主,发展公共租赁房廉租房。

与商品房并不接轨

《地产观察》:多年来的开宝马住经济适用房的现状能否因为此次立法解决?

王洪亮:经适房廉租房,在整体框架中的争议并不大,涉及到的主要是具体构建的问题,其中包含共有产权、退出机制等。这些准入和退出都颇受争议。

此次立法中,对经济适用房廉租房的准入,将加大处罚力度,设立骗购和骗租经适房罪,等同于欺诈罪,在量刑上,情节较诈骗严重,作为单独的罪名设立。我想,对此前出现的备受争议的开着宝马住经济适用房的现象,会有震慑的作用。

《地产观察》:经济适用房和廉租房保障的是低收入人群,面对目前的房价,中等收入这个夹心层群体也同样面临住房难题,这部分人群会否纳入住房保障?

王洪亮:会的。第一是逐步纳入,第二是如果把公积金纳入基本保障法,会把富人也纳入到受保障的范畴。

《地产观察》:有人说《基本住宅保障法》是国家开始接受商品房是富裕阶层消费品,普通家庭的住房由国家帮助解决的象征。您怎么看?

王洪亮:这有一定道理,但这两者之间的关系不大。原则上,住房保障法和商品房是不接轨的,如果住房保障房建得多了,才会对商品房价格有一定影响。两者的政策目标是不同的,应该具体情况具体分析,不应当一概而论。

商品房受供求关系影响很大,如果土地供应量大,商品房不会成为富人的消费品;同样,经济适用房廉租房供应量大的话,也不会成为逐利的场所。

假如一百人中,九十九人都买到房,余下的一人因为没有竞争,市场需求很小,房价不会上涨。长远来看,还是供求关系在影响。

试想一下,如果小产权房放开,房价会应声而落;再进一步,假如十八亿亩土地红线打破,房价还会接着降。

《地产观察》:由于最近宏观调控频频出台,资金来源成为住宅市场关注的热点,也是保障房的关键问题所在,您如何看待民间资本参与保障房建设?

王洪亮:住宅保障项目的资金来源,可以通过列入政府预算列入政府工作报告来进行。目前有几个方面,一是土地使用金的百分比,专款用于建设保障性住房;二是,前不久国务院提出的鼓励民间资本参与。

如何扩大资金来源,来建设保障性用房,是现在很重要的课题。

住房保障领域不存在控制热钱的问题,需要通过吸引资金来建设。对于吸引民间资本,也是多元的。曾有人建议成立住宅公司,在社会上募集资金进行建设。另外,对房地产开发商进行一些税收政策的优惠,以及给予配套设施建设的权利,比如建设商场娱乐等基础设施,以鼓励开发商积极参与。这种在很多其他国家也有成功经验。

问责制难有实效

《地产观察》:《基本住宅保障法》是否可以视为是地方政府执行力的问责依据?

王洪亮:草案将住房保障工作的总体规划、土地、资金、运作流程纳入地方政府的总体规划。同时明确,各级政府如对住房保障不力,将面临被追究法律责任。

对地方政府执行力的考核主要有四个办法,具体要求包括:政府要落实土地、建设和预算等规划;在政府工作报告上单独列出,以形成压力;在理论上要划定比例;还要对负责人采取问责制等。

从这部法的立法初衷来说,整部法律无异于一个航空母舰。法律的起草在建设部,但实施却非一个部门所能完成,涉及财政等其他相关部门。

如何落实这些制度,将来实施效果如何,立法中各个部门之间的如何协调,规划写到什么程度,土地占多少比例,各部门都有什么职责和权利等,这些但如果不写,法律很难落到实处。

那么,如何监督和落实?在起草中,我们还为此提出设立监督机构执行机构,但后来被删减,改成了上级监督下级、舆论监督以及人大监督。

这部法律由于有多种多样的立法目的,承载了很多人的希望,能否真正落到实处、达到目的就是另一回事了。

目前所说的十八亿亩红线问题和小产权房的问题,包括建设高尔夫球场等违反土地法的做法,都是政府在违规,而不是企业在违规,这是体制上需要解决的,不是一部保障法所能解决的。