韩大元外国宪法 从中外宪法案例看依宪治国 韩大元
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■法治思维首先是宪法思维,依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政,法治之治首先是宪法之治。
■宪法是维护国家核心利益的基本方式,也是最终保障。当今世界的竞争既是经济的、政治的,也是制度的竞争。在讲究规则的当代,要确立中国在国际社会的独立自主地位和话语权,必须高度重视宪法不可替代的功能。
■要重塑社会共识,最基本的途径是回归宪法,树立宪法权威、全面实施宪法,让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活,通过宪法建立、维护并发展社会共识。
宪法权威的正当性
宪法权威是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。个人或某些团体的权威无法超越共同体意志,唯有宪法才是国家、社会与公民生活的“根本规范”,唯有宪法才能具有至高无上的权威。
宪法的权威性来自于社会的基本价值共识,具有正当性基础,其理由在于:宪法是以人民的名义制定的,人民意志具有最高性与根本性,宪法是“人民主权”的最高规范表述;宪法是全体人民共同意志的集中体现,其产生是广泛民主的结果,其内容具有普遍性和稳定性;在价值选择上,宪法基本功能在于限制公权力,保障基本人权。
宪法高于权力并控制权力,这是宪法具有根本权威的必然逻辑。自宪法产生以来,依宪治权已成为现代法治国家的基本理念。
权力源于宪法,是通过宪法而获得的,权力行使的正当性、行使的方式等都要寻找宪法上的依据;一切公权力行为都要遵循宪法,不得与宪法相抵触;任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权;一切违反宪法的行为都要得到及时、有效的纠正。基于对宪法权威的信奉而形成的宪法共识是塑造社会生活的价值基础。
为了维护宪法的权威,我国现行宪法在序言中明确规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”现行宪法对“国家根本法”的确认是对宪法权威的规范表述,具有“最高法的效力”。
宪法权威的基本功能
在现代社会中,宪法既是国家基本法律秩序的基础,也是公民的基本生活规范,宪法的核心精神就是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。
树立宪法权威,有助于维护社会共识。当前我国正处于社会转型期,利益关系复杂,社会矛盾与冲突凸显,急需确立社会共识,寻求共同体的核心价值。宪法本质上是不同的利益主体进行妥协的产物,反映了不同利益主体的共同意志。
维护宪法的权威性是各种政治力量获得正当利益的基础,也是有效协调不同利益的法律基础。对宪法的尊重,也是对宪法所维护的社会共识的自信。只有树立宪法权威,才能确立宪法自信。
宪法自信是制度自信、道路自信和理论自信的综合体现,也是三个自信的统一体,因为在宪法中规定或确认了国家的发展道路、国家的指导思想与基本制度。树立宪法权威实质上就是树立制度、道路与指导思想的权威,有助于通过宪法凝聚国家意志和社会共识。
树立宪法权威,有助于社会稳定。随着法治建设越深入,宪法问题越加凸显,社会不稳定因素在增加,社会结构调整面临着新的课题和挑战。如何从“保稳定”走向“促稳定”是法治发展转型的客观要求。
我们需要回到宪法文本,并通过宪法建立社会稳定机制,实现社会管理的法治化。现实生活中存在的一些不稳定因素与社会缺乏共识、缺乏诚信有着密切的关系。作为利益协调的规则体系,宪法为社会提供能够理性诉求,妥善化解各种矛盾和冲突,达到使各方不同利益主体相互理解和认同的和谐状态,并由此实现利益总体均衡的法治状态。
要实现这种调节和均衡必须依据宪法,以宪法作为各种主体表达利益诉求的依据。
树立宪法权威,有助于维护国家核心利益。2011年9月6日,国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书,首次界定了我国的六大核心利益,包括:“国家主权,国家安全,领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障。
”宪法是维护国家核心利益的基本方式,也是最终保障。实现和维护国家统一是国家核心利益之一,是整个社会共同体存在与发展的基础,也是以宪法为基础的整个法律制度存在的基础。
当前,国际关系日益呈现多极化趋势,中国既面临发展的机遇,同时在实现民族复兴的道路上,面临着各种严峻的挑战。当今世界的竞争既是经济的、政治的,也是制度的竞争。在讲究规则的当代,要确立中国在国际社会的独立自主地位和话语权,必须高度重视宪法不可替代的功能。
树立宪法权威,有助于确立法治思维。十八大报告提出要“全面推进依法治国”,指出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,提出“法治思维”的理念,要求用法治思维、法治方式科学发展、解决问题,明确了社会主义核心价值观。
这些重要理念为宪法权威的维护提出了新的课题,为探讨中国法治发展道路、全面实施宪法提供了理论指导。法治思维首先是宪法思维,特别是执政党要树立宪法理念,尊重宪法文本,弘扬法治精神,真正成为遵守宪法和法律的模范。
树立宪法权威,有助于全面实施宪法。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”宪法实施对于宪法权威的意义是不言而喻的。宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程,宪法实施状况的好坏决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。
只有认真贯彻实施宪法,坚持和完善宪法确立的各项制度和体制,才能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展,保证最广大人民的根本利益不断得到实现。
正确处理宪法权威与其他权威的关系
1.宪法权威与政治权威
政治权威是政治权力的合法化,即对政治权力正当性的认同。政治权威通常以政治权力为后盾,以政治权力为最具效能的体现。在法治国家,政治权威需要依据法治方式来体现和实现。
宪法就是确认和维续这种政治秩序合法性的基本制度装置。宪法基本功能在于约束政治权力,但权力往往通过各种可能的漏洞突破法治的框架,凌驾于宪法和法律之上。对此,必须强调宪法权威性,在理念上确立权力绝对服从宪法和法律的价值选择,要求政治权力只能在法治范围内运作,以保障政治权威的持续正当性。
2.宪法权威与党的权威
党的权威首先以宪法权威来体现,政党行为是否具有合宪性,是判断该政党是否具有法治理念的基本标准,也是判断一个国家法治成熟程度的基本指标。党的权威服从并服务于宪法权威,只有尊崇宪法权威,才能保证党的权威。只有认真落实宪法,才能真正保证执政党的执政地位和执政效力。
在我国,处理好宪法权威与党的权威的关系具有特别重要的现实意义。依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。在实践中,有些党组织或者党员干部不重视宪法的学习,以非法治的思路与方法行使职权,导致社会的不稳定,既违反宪法和法律,又严重损害执政党的合法性。
要树立宪法权威,必须坚持“党在宪法和法律范围内活动原则”,严格按照宪法设定的权力范围、确立的原则行使权力,切实提高运用宪法思考和处理问题的能力,保证党的决策内容与决策程序的法治化。
3.宪法权威与个人权威
在国家生活中,个人权威突出地体现为行使公权力的公务人员的权威,特别是领导干部以及领袖的权威。推崇宪法权威还是推崇个人权威,决定了法治与人治的不同道路选择。
历史经验表明,无论个人有多大的魅力,无论有多高的权威,任何人不能超越宪法权威。个人服膺宪法,这也是中共十八大报告所体现的重要思想:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
在国家统治过程中,基于统治效率的要求,领导人自然具有一定的权威,这在客观上是允许存在的。但在法治目标下实现个人权威,只能通过合宪的途径才能获得。而在法治目标下体现个人权威的基本方式是以宪法思维处理现实问题。宪法思维是执政者观察、分析和解决社会问题的基本思维方式,它以合宪性作为思考问题的前提,合理地处理社会问题和矛盾纠纷,协调各方利益关系。
4.宪法权威与法律权威
宪法与法律共同构成了一个独立完整的规范体系,调整国家和社会生活。基于宪法在产生方式、规定内容、规范效力上,与法律存在区别,法治之治首先是宪法之治,宪法在国家治理、社会发展和社会主义民主政治建设中具有基础性地位。
在规范体系中,法律权威要服从于宪法权威、维护宪法权威。法律权威不具有最终性和根本性,合法性需要合宪性的基础,社会成员不能仅仅满足于合法性的要求,也需要合宪性的保护。如以宪法为基础保障法律体系的平衡发展,处理好法律制定、法律修改和法律解释的关系以及健全中国的违宪审查制度等。
5.宪法权威与宪法共识
宪法权威是重建社会共识的基础。应当承认,当前我们的社会信任体系十分脆弱,目前中国社会缺失的不是物质,也不是法律,也不是制度,真正缺失的是“社会共识”。要重塑社会共识,最基本的途径是回归宪法,树立宪法权威、全面实施宪法,让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活,通过宪法建立、维护并发展社会共识。
如何通过中国和外国的一些典型的宪法案例,来理解依宪治国?
法律思维容易,宪法思维的提高和养成是比较难的。但是作为治理国家的干部,特别是领导干部,他需要的在我看来不是一般意义上法律的思维,而是要宪法的思维,因为宪法的思维是一个综合性的思维,就是思考问题要全面,因为宪法会提供一个我们综合思考的基本的一个规范和我们思维的一种习惯,看问题要综合,靠宪法。
要看公共利益是不是符合法治的精神,所谓公共利益,也未必都是真正的符合人民的公共利益,特别是一些地方政府在拆迁过程中,说为了维护公共利益要拆迁,那么由谁来证明,你所说的公共利益不是商业的利益?所以公共利益是不确定的概念,只能在个案当中,我们要判断它是不是合法的、真实的公共利益,我们不能借国家利益来牺牲公民的私人利益,这就需要我们对公权利益的维护和私权利保护之间,寻求一个合理的平衡。
所以的宪法思维,它是一种比较宽容的,一种平衡的思维方式。当然宪法的思维也是一种动态的,因为宪法问题是一个动态的问题,不是一个静态的问题。我们如何在动态的宪法问题当中,找到解决问题的一种方法。所以从中外的宪法案例来看依宪治国,对我们理解宪法是非常重要的。
2015年10月26号召开的十八届五中全会。总书记在五中全会的中央政治局会议上的讲话里面,特别提到一个很核心的概念,他说“人民是推动发展的根本力量,必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民的福祉、促进人的全面发展作为国家发展的出发点和落脚点”。
就是我们会议讨论和制定“十三五”规划时,落脚点和出发点是什么?是为了经济增长、经济发展,还是更高的一个价值目标?政治局的决定里明确,就是增进人民的福祉,促进人的全面发展,这是我们国家的“十三五”、“十四五”所有规划的一个最核心的东西。
在这样一个背景下,我们从案例中依宪治国,有利于很好的理解“十三五”规划的价值理念和人文的精神,人民的主体地位,人民的平等权,人民的福祉,人民的全面发展。
第一,国家治理为什么需要宪法?
第三,中国既然国家治理现代化,建立一个良好的国家治理环境,我们靠法治,法治当中靠宪法,但是为什么现实生活中,中国的宪法实施艰难?到底存在什么问题?
一、国家治理为什么需要宪法?
(一)宪法的重要性
为什么宪法这么重要?因为宪法的诞生,揭开了世界政治文明新的篇章,人类的很多伟大的发明当中,在我看来最伟大的发明就是人类找到了用宪法来治理国家,用宪法来凝聚民心河社会共识,用宪法来解决国家和社会面对的冲突。
从1215年以后,人们为了保障财产权、生命权和自由权,不能把自己的命运交给一个皇帝和一个国王,那就是人治。如果国王和皇帝比较理性的话,也许国家治理不会出现大的问题,但是个人的理性是不可靠的,特别是拥有公权力的时候,个人很容易任性,也就是滥用权力,滥用权力的必然的后果就是公民的权利和自由受限制。
这是联合国所有会员国193个国家,不同宗教的国家,不同政治体制的国家,有社会主义、资本主义,也有伊斯兰国家,穆斯林国家,也有西方国家,也有非西方国家,也有经济发达和不发达之别,也有政党管理和宗教管理之别,但是每一个国家都拥有宪法,这就是世界各国的宪法。
(二)治理国家为什么需要宪法?
1、宪法是国家软实力的核心要素
我这里并不评价孔子学院本身,但是我想说的是,在经济全球化的今天,靠输出文化来证明国家的软实力至少并不是一个最佳的选择。因为国家和国家之间,看这个国家是不是强大,打过容易,面积达,人口多,但是现在不能停留在大国的评价,要强国。
强国要有软实力,我的个人看法,也是法学界的共识,法制是国际社会表明一个国家软实力的最重要特征,至少是最重要的标志之一。国家法制不健全,缺乏法制安全感,谁愿意把资金投入到这个国家?国外那么多人到中国来,首先要看有没有权利保障,我的财产是不是安全?那要看中国有没有法律;第二个要看中国的法律能不能有效保护我的财产。
在这点上把法制纳入到软实力,是没有任何问题的。
但为什么讲宪法是国家软实力的核心要素?因为宪法是法制的基础和基本出发点,没有宪法不可能制定法律。因为所有法律都是根据宪法来制定,如果要执行法律,你任何法律在执行中不能与宪法相抵触,宪法是国家最高法,那也要看宪法。
国家宪法不强大,即使有法律,也是得不到有效实施的。总体上中国的法律实施状况,与其立法的成绩相比较,面临的问题更大。民众对法制的信心,不想我们主观期望的那么高,或者说实施状态的评价很高,人们还是有一些不确定性的。
因为我们看到一些统计问卷调查,说中国法律实施的“很好,好,一般,不好”,大体上好和很好的比例不到30%。但是问卷是相对性的,实事求是地说,大家在生活、工作当中,确实感受到立法成绩很大,执法状况、实施状态不好,这也是事实。
要表明国家法制强大,要看宪法是不是强大,宪法有没有权威。所以在这样情况下,我们治理国家,要让宪法强大起来,形成全面健康的宪法文化,这样才能表明这个国家的软实力。
第二个理由是正如总书记论述的“十三五”规划当中,我们要维护社会的公平和正义,这就是当代世界各国的基本文明程度的判断。就是国家的法制发展、社会发展,要看人民是不是感受到了公平和正义。而这话在中央政治局讨论的“十三五”规划中会议的决议中,我认为有一个新的表述,当然精神是一脉相承的,从三中全会、四中全会总书记在很多场合都讲社会的公平正义,但是像在制定“十三五”规划的时候,我们的“十三五”规划当中体现公平正义,这是一个新高度,我认为是很精辟的。
而维护公平和正义恰恰就是宪法最核心的一个价值和理念。因此我们在一个国家治理中,让人民真正参与国家管理,对国家包括政府的政策,能够给予信赖,首先得保证,社会是公平的、平等的,社会充满着正义的。
没有正义的社会,它所有的法律和政策没有信誉。强制性地让你相信法律可以,但是让社会成员强制性地相信社会公平和正义,这是不可能的。因为公平正义是每个人的感受的,公平正义是每一个人都要体验的,没有这样一个体验公平正义的政策、环境和基本制度的保障,让他怎么相信社会是公平正义的。
所以总书记讲,我们的发展是为了人民,保证人民平等参与、平等地分享改革的成果,这样才能让社会充满着正义。这是执政党在新的历史时期对正义观念的一个新的表述。
(待续)
(作者为中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授)
