杨志峰市长 杨志峰浅议玉溪市财政预算管理改革

玉溪市的部门预算编制工作从2003年全面铺开,经过多年的实践探索,编制的方式从简单的excel表格汇总到dbcs部门预算管理软件的运用;预算的编制由简单的“基数加增长”到基本支出按定额,项目支出根据财力可能据实测算安排的“零基预算”;编制的流程由“单位上报、财政核定”到“二上二下”的审核流程。主要做了以下几方面的工作:

1.探索和推进部门预算编制科学化。按照精细化、科学化管理的要求,结合玉溪实际,修改和完善dbcs部门预算管理系统,增加了大量报表,细化了基础数据和项目信息的录入,完善了预算基本信息库,使之更符合预算管理的需要。

2.健全部门预算管理制度。先后出台《玉溪市市级基本支出预算管理暂行办法》、《玉溪市市级项目支出预算管理暂行办法》和《玉溪市市级预算管理单位基础信息管暂行办法》、《玉溪市市本级财政资金审批管理办法》等制度文件,完善了部门预算编制操作规程。每年根据当时实际情况,对部门预算定额标准进行补充完善,并督促指导县区健全完善预算定额标准,使预算编制进一步向规范化、透明化迈进。

3.完善预算编审方法。为进一步完善部门预算编制工作,建立健全科学民主的预算编审决策机制,按照公共财政管理的要求,预算编制过程中始终贯彻中央、省改革方针、市委市政府战略部署和时代需求。如2014年部门预算的编制过程中,根据中央“八项规定”、国务院“约法三章”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》有关要求,对“三公”经费预算安排进行了压缩,同时加大了对生态文明建设、城镇化建设等民生项目的预算投入,在预算安排中很好的贯彻了中央、省、市的宏观战略意图。

4.深入推进全口径预算管理改革。加强政府全口径预算的编制和管理,对于贯彻落实好党的十八大精神,全面建设小康社会,实现经济社会持续健康发展,具有非常重大的意义。市本级在2014年的预算编制中,试编了市本级国有资本经营预算和社保基金预算,并与公共财政预算、基金预算一并报人大审批,计划自2015年起逐步在全市推开。

(二)预算执行及绩效管理情况

为加强预算执行和绩效管理,玉溪市2013年先后出台《玉溪市市本级财政资金审批管理办法》、《玉溪市市本级财政结转结余资金管理办法》,并发布《玉溪市财政局关于明确2014年市级财政支出预算绩效管理试点有关事项的通知》,从预算管理上提高财政资金使用效率,减少资金闲置。

强化预算管理,注重预算资金的绩效,使预算编制真实可靠、预算执行合理有序、预算监督严格有效,使预算管理从重投入向重产出转变,讲究预算支出效果,强调预算支出的责任与效率,尽可能花少量的钱、办尽量多的事,向社会提供有质有量的公共产品和服务。

1.强化预算执行管理。在部门预算批复后,要求市直各部门必须严格执行,不得随意调整,要杜绝挤占挪用预算资金,堵住“跑冒滴漏”口子。部门在批复的预算总额内确需进行项目调剂的,须报经同级财政部门审核批准。各部门要按照均衡支出要求,加快资金支出进度。市委、市政府年初确定的重大项目,财政部门原则上在上半年将预算下达到位,并按进度拨付资金。各部门要提前做好上级指标分配预案,提高上级资金拨付进度。

2.加大绩效评价力度,建立预算责任制。预算执行的责任主体是各部门和预算单位。预算单位和项目单位要及时统计预算项目执行的相关数据,定期采集绩效运行信息并进行汇总分析,并报将绩效目标完成情况及预算执行情况报送至财政部门审核,及时发现问题并责令限期整改。建立资金跟踪反馈制度,对预算执行结果开展绩效评估,依照评估结果,调整编制后续预算计划。

3.加强国库集中支付管理改革,充分发挥零余额账户集中资金和调控的作用。2002年,我市开始实施国库集中支付管理改革,截止2013年,改革履盖全市所有县(区)所属预算单位,扩大国库集中支付项目范围,对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制,规范了资金拨付渠道,强化了预算执行力度,确保了财政资金安全,增强了县级国库资金调度力,能及时保证民生支出,提高了财政资金的使用效益。

4.严格落实预算追加支出审批制度。严格按照预算追加支出“一支笔”审批原则,预算追加事项由市长或市长委托分管联系财政的副市长审批,特别重大事项需报市人民政府常务会议、市委常委会议研究决定。

5.进一步深化公务卡结算制度改革。玉溪市已全面实现公务卡收支结算,并自2012年起规定了预算单位办公、会议、差旅、维修等16项公务支出中必须使用公务卡的项目,进一步提高了政府工作的透明度,强化了财政动态监督。

6.统筹用好各项财政资金。进一步盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好,集中有限资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。根据《玉溪市市本级财政结余结转资金管理办法》规定,预算年度结束后,各部门应结合部门决算对本部门和所属预算单位的结转结余资金情况,按款项清理已拨付到部门、单位的实拨资金、授权额度资金等,逐级审核汇总,并对形成结转结余的原因进行分析说明。

在年初上报年度部门决算的同时,将本部门财政性结转结余资金情况报送财政部门审核。

财政部门根据当年预算执行实际情况,提出是否给予结转的建议,同时报市政府分管财政的副市长审批。单位使用结转结余资金必须提出预算申请计划,报市政府分管财政的副市长批准后执行。

二、当前预算管理存在的问题及原因分析

(一)对上级专款的预测难以做到精准

一方面由于上级财政部门在提前告知下级财政部门转移支付数时,并不能准确提前告知下年度的所有转移支付事项; 另一方面各块专项转移支付政策过多,地方配套比例不一,导致地方对年初预算收入预测难度较大,预算编制与预算执行结果出入难以避免。同时,年度执行中上级专款下达进度过慢,且大多集中于下半年下达,影响预算执行进度,导致了预算执行的不均衡。

(二)预算编制的科学化、精细化程度不高

预算编制时间一般从9月到次年3月,编制时间过短,编制时对政府次年的工作安排及中长期规划难以做到全面吻合。部门受各方面原因的限制,对预算编制基本数据的更新不及时,对项目的细化安排不够客观、准确,不能做到未雨绸缪,导致执行中新增及变化较大。

(三)绩效预算管理有待加强

财政支出绩效是绩效预算评价的重点,要进行绩效预算改革,首先要进一步完善支出绩效评价体系。但目前面临的关键问题是,单项评价不够科学,单项评价和综合评价的结合不够紧密,

三、下一步推进部门预算管理改革的建议

(一)创新预算编制方法

进一步完善部门预算标准定额体系、项目支出预算编审体系、预算标准流程体系和部门预算监控体系“四位一体”的公共预算标准管理体系,通过加强对基本支出及项目支出标准化、定额化的探索,创新预算编制方法。

(二)提高部门预算编制质量

通过各种方式加强财政改革的宣传和培训工作,争取各部门单位的支持,使预算部门充分认识到,各部门是部门预算编制主体,财政部门和预算单位双方肩负的责任同样重大,达到从源头提高预算编制质量的目标。同时从技术手段上,做到及时更新基础数据,及时交流预算变动信息,共同提高预算编制质量。

(三)整合配置非税收入

按照政府全口径预算管理要求,把部门的所有收支纳入预算管理,从法律上明确主体和部门责任,对部门各项收入进行有效整合,管好用好政府资源,杜绝部门相互攀比,真正实现全方位、不留死角的监督。

(四)稳步推进绩效预算管理

逐步推进以财政内部审核和专家评审两种方式开展项目绩效目标的审核,严格执行未通过绩效审批的项目不得纳入预算的“铁律”,加强对项目执行过程和结果的绩效考评,把绩效考核结果作为安排次年项目支出的重要依据,实行考核挂钩,最大限度发挥绩效监督的作用。

(五)大力推进预算信息公开

根据中央、省统筹安排,逐步实现市、县级政府总预算、总决算和各部门预算、决算全面公开,部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出,所有财政拨款的“三公”经费都要公开,打造阳光财政,让群众看得明、能监督。

四、下一步改革思路

按照党的十八大和十八届三中全会关于财政预算管理改革的部署,逐步建立跨年度预算平衡机制,即财政在预算编制、执行、监管环节进行跨年度合理动态平衡的制度,内容包括预算编制跨年度平衡、规范超收的使用和短收的弥补、弱化收入预算考核、加强支出政策和支出预算的审查,硬化支出预算约束。根据这一要求,玉溪也将紧随改革步伐,在中央、省的统一部署下稳步推进。

一是改进年度预算控制方式。研究审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展这一课题,结合玉溪实际,逐步建立预算审批以支出为重点的预算方式,淡化收入考核。

二是探索建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制,另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目不再一年一定政策,逐步做到通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

三是逐步实施全面规范的预算公开,强化公开支出政策,让老百姓进一步了解支出政策,增强预算的透明度,达到以透明促规范,以规范增透明。