行政法应松年 应松年:行政许可法是规范政府行为的自我革命

9、外国的许可制度是从建立市场经济开始经历了很漫长的过程,逐步地成熟起来的,但是中国不能这么做,我们市场经济发展很快,要先立个法把这个许可制度建立起来,强调它的特殊性,它跟外国漫长的发展过程不一样。

网友:中国缺的不是法,缺少的是法治。到了地方上书记、市长说了算,监督形同虚设,这个问题不解决的话行政许可法没有什么意义。

应松年说:西方已经建立起法治的这些国家他们经历了漫长的历史过程,中国以前是计划经济,我们现在要搞市场经济,就必须建立一个法治国家,但是这个时间也像我们搞市场经济一样很快很短,算起来我们才20几年,但我们已经走上了。

应松年说:依法治国的路、依法行政的路,这20年来回过头来看是走得相当快的,法治要与市场相适应。刚才我说到行政许可法为什么外国没有,而中国有呢?我在思考这个问题,这是我个人的看法。

应松年说:外国的许可制度是从建立市场经济开始很漫长的过程,逐步地成熟起来的,但是中国不能这么做,我们经济发展很快,市场经济体制发展很快就要先立个法把先进经验和中国特色结合起来,通过法律的办法把这个许可制度建立起来,在全国实施,它跟外国漫长的发展过程不一样。

应松年说:由于在短期内要这么做,人们的思想要跟得上,其实这个思想是两方面的,行政机关工作人员的思想要跟得上,老百姓的思想是不是跟得上也是一个问题。现在看看一会儿是奶粉事件,昨天晚上我又看到小龙虾的报道,感觉什么都不能吃了,企业不讲诚信,如果不加强管理的话就不能设想是什么样了,这跟国外也不一样,条件不一样。一方面要有信心,另一方面也得有一个过程。我们大家共同努力来做。

10、法律其实是跟老百姓生活紧密相连的事情,每一个人都在跟法律打交道。应该教育所有的人尤其是从孩子开始都能够树立起遵守规则遵守法律的意识。

网友:您是专门搞研究的,您认为行政许可和审批如何才能让老百姓搞清楚?

应松年说:一个就是宣传、教育,我们现在有普法,已经是第四个普法了,要把一些基本法律、法律内容,老百姓应该怎么做都告诉老百姓。我还有一个想法,就是要加强对学生的法律教育。

应松年说:我觉得这个事情应该从小学讲起。别把法律说的那么神秘,法律其实是实际生活的一个反映,非常具体的、跟老百姓生活紧密相连,每一个人都在跟法律打交道。比如说应该教育所有的孩子是懂得一些法律基本常识,让所有的公民都能够树立起遵守规则的意识。

现在我们讲交通规则,最近交通法出台了,有人能说大家小心一点,管的严着呢,而没有说我们认真地来执行。要让人家来管你,要树立起自己的规则意识、法律意识,这样这个社会才能走上法治社会。

应松年说:一方面我们要强调依法行政,依法行政是国家机关的工作人员要做表率、做榜样,大家一看这就是遵守法律的模范、样本。国家工作人员严格要求自己,就给的老百姓做了榜样了,同时公民又有自觉的法律意识,这两个方面都要结合起来。

主持人说:您刚才强调政府行政许可有四个条件是不能进行行政许可的,一个是公民、组织自己能够决定的,一个是市场竞争能够解决的,或者是事后监督可以解决的,还有就是社会组织、中介机构能够解决的,不能进行行政许可。 开出租车公司是不是一定要行政许可?

应松年说:这个事情可能有争议,出租车要审批拍卖、收费,很多城市都在这么做,他们强调,这是一种有限的公共资源,车太多了影响交通,不合适,所以要加以控制。既然有那么多人要买可以通过拍卖的方法来解决,现在很多城市都是这样做的。刚才这个网友说的则是完全可以通过市场自己调节,不必审批、拍卖,所以这是一个有争议的问题,我可以直率地说我的观点。

应松年说:我的观点是完全可以通过市场自己调节,这个市场是一万辆车就饱满了,但是大家都想开车于是可能有一万二、一万三,那个时候就只好降价了,降价还不行就只好退出去了。生意很好了钱很多了他又进来了。让市场调节有什么不利。当然现在有一个问题,出租车太多了以后交通流量太大了,现在有的地方连私车都要拍卖。

应松年说:我承认这是一个问题,但是能不能从另外一个思路来考虑,车子多了说明路不够,就要发展交通,就要修道路、修地铁,国外解决交通的问题一个是道路修好、一个是四通八达的地铁,用限制消费来保留现有的怎么促进经济的发展呢?

主持人说:政府有没有权利限制房地产的价格?

应松年说:价格问题要看怎么说,一般的情况下政府不应该去管,菜卖多少钱、鸡蛋卖多少钱不应该去管。但是有些涉及到公共利益的东西,电要涨价、水要涨价这是要严加控制的,因为这是属于垄断企业。我还看到过国外把涨价的事情放到议会去讨论,要议会同意才能涨价,当然要列出一个单子来。

像房价这类事情我说不太准,这是经济学家的事情。不过我有一种直觉的感觉由于炒楼房这件事情很严重,房价飞涨以后工薪阶层要想买房子就买不起了,好像也涉及到公共利益问题。

网友:用例子来解释一下行政审批和行政许可的区别?

应松年说:行政许可和行政审批有一部分是重合的,重合的这一部分主要是对外的,对公民、法人其他组织来申请的行政机关给你一个许可,你来申请驾驶证这绝对是许可。你要申请建一个娱乐场所绝对是一个许可,这也可以叫审批。许可和审批在这里是重要的。

应松年说:还有一些只叫审批不叫许可,就是仅仅是行政机关和行政机关之间、行政机关和它下属的事业单位之间,有关人事、外事、财务这三个方面的是内部的,这叫审批。比如行政机关这个部门跟财政部门之间有一个资金的往来,比如预算等等要经过他批准的话,这就是审批不能叫许可。各个部门有时需要政府来批准的一些事政府来批,这就叫做审批。

主持人说:专家提出来要把世界遗产保护的权利上升到由国家这一级来管,现在县一级就在管世界遗产。这是属于行政许可范围吗?

应松年说:这不是许可,这是属于管理的层次问题,这个事情交给全国管好还是交给地方管好,这倒是一个值得具体研究的问题。我个人的想法要看世界遗产影响的大小和管理的难度来考虑级别的问题。

11、中国要在十年内建成一个法治政府,这是一个伟大的创举。据我所了解世界上还没有哪一个国家的政府要求自己说我要加快依法行政十年里要达到法治政府的目标,法治政府是一个总的提法,现在提的服务政府、有限政府、诚信政府、公开政府、责任政府,这都是从某一个方面来反映法治政府的。

主持人说:聊天快结束了,我记得您有一个说法,说中国要在十年内建成一个法治政府,这是一个伟大的创举,您这个说法是从何而来的?是不是根据国务院发布的全面推行依法行政实施纲要来的这个说法?

应松年说:全面推进依法行政实施纲要提出全面推进依法行政,依法行政到底是什么目的呢?就是为了建设一个法治政府,这就和依法治国连起来了,依法治国建立社会主义法治国,依法行政建立法治政府,这是两个的。

应松年说:十年内建成一个法治政府的时间,是依法行政实施纲要里明确提出来的,十年里要在中国基本建成法治政府。我说它是一个伟大的创举。据我所了解的情况世界上还没有哪一个国家的政府要求自己说我要加快依法行政十年里要达到法治政府的目标,世界上还没有的,这应该说是一个伟大的创举,雄心勃勃。可以这样说你建立了法治政府实际上就是使我们的市场经济更加成熟了,我们经济的发展速度更快。

主持人说:您刚才说国家提出的目标是建立一个法治政府,但是也有很多专家对这次行政许可法的颁布提出了政府向服务型政府或者是有限政府转型,或者是建立诚信政府的一个里程碑,您能说说这几个政府的提法他们之间是什么样的关系?

应松年说: 法治政府是一个总的提法,现在提的服务政府、有限政府、诚信政府、公开政府、责任政府,这都是从某一个方面来反映法治政府的。这是我个人的看法。法治政府的管理应该是有限的事情,不可能什么事情都管起来。

法治政府应该是为公众服务的政府,这在许可法里体现很明确。诚信政府在许可法里专门有一条规定要建立诚信政府。公开政府在行政许可法里公开是一条原则,公开公平公正。最后还有一个责任政府,你在实施许可的过程当中,如果是违法的话,要承担责任的,我们的政府是一个承担责任的政府。这是从不同的方面来反映了法治政府的特点。

应松年说:最后还有一个责任政府,有权力就有责任,你在实施许可的过程当中,如果有违法的话,要承担责任的,我们的政府是一个承担责任的政府。这是从不同的方面来反映了法治政府的特点。

12、行政许可,是行政机关是根据公民、法人或者是其他组织的申请进行审查,然后批准其从事某种特定活动的行为。这些行为一方面有潜在的危险性,一方面又非常好,所以需要行政许可,即普遍禁止个别解除。倘若人人都能干的,都是好事,那就无需许可。像吸毒这绝对是坏事,也不可能许可。

网友:希望您用比较准确、简练的话来概括一下到底什么叫行政许可?

应松年说:行政许可法第二条里是这么说的,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为,这句话的意思是说第一这个许可是一种行为,是行政机关的行为。第二句话说行政机关的行为是怎么做的呢?是根据公民、法人或者是其他组织的申请,然后批准他从事某种特定活动的行为。第三句话是说行政机关的这种行为是对公民、法人和其他组织的申请进行审查。

应松年说:所以它是一个对外部的行为。第四点是准予老百姓从事特定活动的行为。从本质上来看,行政许可是这样一些事情,这些事情一方面来看有潜在的危险性,另一方面来看又非常好。开车要是胡开的话太危险了,所以不能谁都开。开车又是一个非常好的事情,如果你符合条件的话就利用它的好处,克服它潜在的危险性。

应松年说:你符合什么条件呢?你会开车,懂得驾驶规则,车经过检验性能良好,在符合这样的情况下你可以拿到驾驶证,你的车拿到运行证,这就是对你个人禁止的解除,这就是许可。不是禁止的解除,人人都能干的,都是好事,那就无需许可。像吸毒这绝对是一个坏事,还可能要许可吗? 不可能。

13、如果说政府法治是指依法行政,那么依法行政的目的是建立法治政府。

主持人说:北京大学的一个教授说,行政法治是整个法治的关键,政府法治是行政法治的关键,政府法治和行政法治这是一个什么关系?政府法治和法治政府又是什么关系?

应松年说:这个提法有点难懂,我不太理解这位教授所说的政府法治和行政法治的区别,如果说政府法治是指依法行政,那么依法行政的目的是建立法治政府。

网友:批准电力的价格是不是应该属于行政许可?

应松年说:这是价格管理,我们专门有价格法,价格法说了电力方面的涨价要经过听证和批准程序,但不是许可。

网友:行政许可法的解释由谁来负责?

应松年说:法律的内容由人大常委会解释,国务院制定的行政法规由国务院来解释,谁制定的谁可以解释。同时在实施过程当中有什么不同的问题,有关实施机关也可以进行解释。

网友:实施机关是指谁?

应松年说:各级政府及有关部门,但他们的解释是否合法,可以审查。

14、行政许可法,对于公民、法人和其他组织来说他们能够更好地发挥主动性、积极性来参与中国经济的发展。在实际生活当中也提供了很多方便。对于防止腐败也是有很大作用的。公民要积极行动起来检举揭发违反行政许可法的行为,或者是通过法律程序提起诉讼、申请复议,要进行监督。

主持人说:请您归纳一下行政许可法出台对中国意味着什么?对老百姓意味着什么?对公务员意味着什么?

应松年说:这个法律本来就是针对我们国家行政许可当中存在的过多过滥的问题,这个过多过滥产生的原因就是在行政许可设定和实施当中没有形成一套严格的制度。对我们国家来说这是一个向法制政府迈进了一个台阶,对政府转变职能、行政管理体制的改革,对经济的发展都会带来很大的影响。

应松年说:对于公民法人和其他组织来说他们能够更好地发挥主动性、积极性来参与中国经济的发展。在实际生活当中也提供了很多方便。对于防止腐败也是有很大作用的。

网友:行政许可法必须得跟政府的机构改革结合起来,否则牵扯到部门利益为了养活这部门人必须得收费,而且要跟问责制挂钩。

应松年说:肯定的,根据行政许可法以后大量的不必要的许可被废除掉了,对政府机构改革带来很大的影响,甚至可以说有些机构就是专门搞许可的,如果砍掉的话就没事干。这对政府转变职能和机构改革将会直接产生影响的。

主持人说:这样一个好的法律怎么能够让它真正落实?

应松年说:一个是各级政府要重视,已经规定的设定和实施制度以及问责制度要落实。另外很重要的一个方面公民自己要积极行动,自己积极行动起来对违反行政许可法的行为,如果是政府违反的你就应该到政府部门去检举揭发,或者是通过法律程序提起诉讼、申请复议,要进行监督。同时许可法落实有相当一部分内容也涉及到公民、法人和其他组织,你是不是依照行政许可法来做的,我们自己要自觉,对那些不自觉的行为要揭发、监督。

应松年说:我有一个感觉,我们不像西方人,西方人即使我自己利益没有受到损害,但是我看到违法的事情我也要管一管。咱们中国人传统的说法就是“各家自扫门前雪,休管他人瓦上霜”。 这种传统有时并不好。

主持人说: 聊天到此结束,非常感谢应松年教授在百忙当中到搜狐和网友交流行政许可法出台的意义,感谢广大网友的参与。