郑杭生与戴逸 郑杭生 陆益龙 社会组织“去行政化”不是与政府越远越好

社会组织“去行政化”不是与政府越远越好 

郑杭生 陆益龙 

来源:人民网-《人民日报》2012年04月25日 

改革开放30多年来,随着我国经济建设快速推进,社会建设在现代化建设中的地位和作用日益凸显。没有社会建设,经济建设、政治建设、文化建设等将面临重重阻力;没有必要的社会基础,经济建设、政治建设、文化建设等将难以平稳有序进行。社会建设内容广泛,而核心问题之一是社会组织建设。只有大力加强社会组织建设,充分发挥社会组织的功能,才能为经济建设、政治建设、文化建设等提供良好社会条件,并促进社会和谐。 

社会组织的本质功能。社会组织具有完善市场机制、保障改善民生、繁荣发展文化、促进公众参与等诸多功能,其本质功能可概括为两个方面:一是社会协调功能,二是道德建设功能。对于一个社会来说,在政府与个人之间须有一些协调性、媒介性的社会组织。这些社会组织不仅可以协调政府与个人的关系,而且可以在组织社会生活方面发挥重要作用。同时,社会道德建设也离不开社会组织。社会组织既是道德规范的重要制定者,也是道德实践和道德监督的重要主体。例如,行业协会、职业团体、公益组织等一方面通过行业规范和职业道德来遏制个体的自私自利行为,另一方面通过组织活动来扩大利他主义的影响。从这两个本质功能看,社会组织是社会的润滑剂和黏合剂。 

社会组织的行政化和高门槛问题。一般认为,目前加强社会组织建设,关键在于社会组织“去行政化”以及降低准入门槛,让更多的社会组织快速成长起来。这种看法有一定道理,但还需要深入研究。首先,关于“去行政化”。由于历史原因,我国的社会组织确实存在“行政化”问题。

这在基层社会组织——社区中特别明显:社区大都成了“政府的腿”,而没有成为“居民的头”,在某种意义上是政府的从属机构和延伸物。社区组织“去行政化”的过程,实际上是一个不断减少行政性、增加自治性的过程,是正确处理与政府关系、与政府合理分工的过程。

这里需要注意两个问题:一是对“去行政化”要有正确的理解。“去行政化”的主要涵义在于社会组织相对于政府是不同类型的组织,因而有不同于政府的目标、功能、运行规则。

这决定了社会组织不应成为政府的从属机构和延伸物,但不能把“去行政化”理解为社会组织与政府越没有关系越好。二是对“去行政化”的原因要有正确的认识。社会之所以需要社会组织,目的就是为了协调政府与个人、个人与个人之间的关系,而行政化趋势妨碍了社会组织协调政府与个人、个人与个人之间的关系,所以需要“去行政化”。

其次,关于准入机制。应当承认,由于历史原因,我国社会组织的门槛确实比较高。

针对这种情况,强调降低“门槛”或“松绑”对于社会组织的发展是必要和重要的。但同时应看到,任何社会的组织都有准入机制。比如在经济领域,经济组织也有市场准入机制。因此,准入有一个适度的问题,过严、过宽都不利于社会组织健康发展,都会妨碍社会组织有效发挥应有的功能,妨碍其协调政府与个人、个人与个人的关系。

所以,加强社会组织建设,最重要的是促进社会组织真正发挥本质功能。 

社会组织发展和改革的着力点。我国的社会组织体系和管理体制脱胎于计划经济时期,具有“单位制”的许多特点,还不能完全适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的形势,还不能在社会转型中充分发挥功能作用。

当前,促进社会组织发展和改革可以从两个方面着力。一是改革社会管理体制,使社会生活及社会管理领域广泛地向社会组织开放。在现行社会管理体制中,政府与社会组织之间的分工不够明确,政府对社会组织管理过多,社会组织对政府依赖过多,导致社会组织的自治能力较为低下。

应通过改革提高社会组织的自主性,让社会组织独立自主地开展社会公益活动。目前,社会管理特别是基层社区管理几乎完全依靠政府的力量来推动。如果这些与民生密切相关的社会事务广泛地向社会力量开放,积极引导和鼓励有意愿、有能力、合乎规范的社会组织参与进来,那么,能够向群众提供的社会福利和社会服务就会更多,社会运行效率也会提高。

二是改革社会组织自身的运行和管理机制,增强自律、自主和自我管理能力,提高其组织的运行效率。

目前,我国登记的社会团体有25万多个、基金会有2500多个,这些组织覆盖各个区域、行业、界别,如果能进一步提高它们的运行效率,就会对社会管理和建设发挥更大作用。

社会组织管理机制改革可能比经济组织管理机制改革难度更大,在经济组织管理机制改革中可以通过建立激励机制来提高组织的效率,而这种方法对社会组织改革来说不一定能奏效。所以,如何改革社会组织管理机制还有待结合我国实际进行探索。或许,推进社会组织管理的专业化、建立第三方评估机制、建立群众监督机制、实施淘汰或退出机制等措施,能够在一定程度上促进社会组织提高效率。 

当前加强社会组织建设的重点。就具体实践而言,加强社会组织建设,当前的重点主要是:完善法律,拓展领域,加强监管和评估监督,建立退出机制。推动社会组织健康发展,首先应在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序,明确社会组织的权责范围,使社会组织的登记和管理走上法制化轨道。社会建设与社会管理创新,需要在制度和政策上开放更多的领域,广泛动员社会力量参与。在发展社会组织方面,不仅应继续推动扶贫济困、社区建设、公益慈善等领域的社会组织发展,而且应拓展领域,尤其是推动志愿服务、养老、就业等领域的社会组织发展。随着社会组织的不断发展,需要建立健全监管体系,对违法违规和无效的社会组织实行退出机制。应当指出的是,加强社会组织建设,必须从我国实际出发、根据社会现实需要来进行,西方一些好的社会组织管理方法可以借鉴,但照搬西方社会组织的发展模式无助于我们推动社会组织健康发展。