公益诉讼需要各界的力量永不止步的前进

2018-05-03

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文章简介：对于公益诉讼在我国是一个特殊的存在,因为它存在,可是它却力量卑微.在国外有"public interest litigation"这种诉讼活

对于公益诉讼在我国是一个特殊的存在，因为它存在，可是它却力量卑微。

在国外有"public interest litigation"这种诉讼活动，可以意译为"公益诉讼"。在中国广泛使用的"公益诉讼"术语并不是一个法律意义上的概念，虽然通常人们把本文第一章中介绍的案件都归入公益诉讼的范畴，但是迄今为止学术界还没有统一的认识。

公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)的不同划分的;按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。

前不久，贵州省福泉市法院公开审理关于贵州省锦屏县检察院诉该县环保局怠于履行职责行政公益诉讼一案，并当庭作出一审判决，支持检察机关的诉讼请求，确认锦屏县环保局对涉案企业怠于履行监管职责的行为违法。这是我国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例。

自去年以来，公益诉讼试点工作已开展了近一年时间。那么这段时间里，公益诉讼覆盖了全国哪些地区，取得了哪些成效，未来又将在哪些方面进行完善呢?

早在2012年8月的全国人大常委会会议中，公益诉讼就被作为一种法律制度正式写入民事诉讼法修正案。

2014年10月，党的十八届四中全会提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。“公益诉讼”再次引人关注。

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，为检察机关提起公益诉讼试点工作提供了直接的法律依据。该方案规定在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展试点。

截至目前，山东、江苏、广东等试点地区检察机关共提起公益诉讼12件，包括吉林省白山市检察院因江源区中医院违法排放医疗污水而江源区卫生和计划生育局不依法履行职责所提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案件。

公益诉讼的推进，对保障公益利益、督促行政机关履行职责发挥了一定的作用。

在贵州省第二大江流的清水江畔，多家石材公司违法将未经处理的污水直接排入江中，对水质造成了极大破坏。贵州省锦屏县检察机关两次建议当地环保局对清水江污染进行治理，均未见成效。于是，检察机关向当地人民法院提起了行政公益诉讼，将锦屏县环保局告上法庭。法院当庭判决锦屏县检察机关胜诉。未履行职责的环保局局长杨正准随后被免去职务。

“检察院起诉行政机关并最终胜诉，这一事件对法律界而言意义重大，是我国在探索公益诉讼道路中迈出的重要一步。”采访中，国家行政学院法学部杨伟东教授这样说。

除了提起行政公益诉讼外，检察机关还能通过公益诉讼前置程序，即对行政机关提出检察建议的方式，对行政机关进行监督。

“2016年，最高检将进一步推进公益诉讼试点工作的开展，重点抓好公益诉讼案件办理工作，对重要案件线索进行重点督办，继续派工作组赴相关试点地区进行督导，与当地检察机关一起研究分析案情，认真分析研判提起诉讼的必要性和可行性，重点对事实证据、法律依据、社会效果等问题进行研究论证，对可能出现的问题提前制定预案。”针对未来公益诉讼所要完成的工作，最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭这样表示。

值得一提的是，除了由检察院提起的公益诉讼，我国法律还规定了另一种公益诉讼——消费公益诉讼。2014年3月15日开始实施的新《消法》规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。但自新《消法》实施至今，消费公益诉讼仅有一个胜例。

据悉，最高人民法院已明确表示，正抓紧制定《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》。可以期待，随着公益诉讼制度不断完善，人们的权益将能够得到更加切实的保护。

一个县环保局长被免职为何如此受到关注?2016年1月13日，由锦屏县检察院提起、锦屏县环保局为被告的环境行政公益诉讼案，经贵州省黔南州福泉市人民法院一审判决，确认锦屏县环保局对鸿发、雄军等企业违法生产的行为“怠于履行监管职责”的行为违法。公开信息显示，这是全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例。

“全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例”，锦屏一案的价值不言而喻。但如果长期关注公益诉讼就会发现，在生态环境领域，检察机关已经多次发力。锦屏一案只是由地方检察院提起、当地环保局为被告而结果为环保局败诉的行政公益诉讼案例，在此之前，地方检察院诉环保局违法的行政公益诉讼并不乏案例。同样是在贵州，早在2014年10月，金沙县检察院就曾因县环保局未对企业的拖欠排污费行为作出行政处罚而将其告上法院，要求其依法履职。

众所周知，社会组织是公益诉讼的理想主体，但由于中国的社会组织大多实力薄弱，在取证等方面存在不少瓶颈，而且还可能面临起诉不被法院受理的尴尬，其实际发挥的效能尚不尽如人意。如果要提起行政公益诉讼，社会组织起诉行政机关，障碍就更多了。与社会组织相比，检察机关无需为提起公益诉讼的取证成本困惑，更重要的是，由检察机关提起公益诉讼相当于刑事公诉，法院必须受理。这些便利条件决定了伴随公益诉讼制度的成熟，检察机关在公益诉讼中的地位日益凸显。

自2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后，全国人大常委会已于2015年7月授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。至此，检察机关介入公益诉讼在法理上已不存在任何疑虑。

现在，试点终于有了认真的实践，而且是以作为被告的环保局败诉而结局。当法官敲下法槌，判定一个环保执法机关因不认真履行监管职责而败诉的时候，其标志性意义是不言而喻的：执法不作为，可能吃官司，还可能付出败诉的代价。

正由于人们把检察机关介入环境公益诉讼视为扼制生态恶化的重要举措，便难免抱有更高期望。最高检2016工作报告披露，“自去年7月起，检察机关在13个省区市开展提起公益诉讼试点，已发现公益诉讼案件线索500多件，已提起公益诉讼12件”。12件还是全部的公益诉讼案件数，如果统计环境公益诉讼，当然只会更少。面对这样的数据，一个期待油然而生：相对于环保违法行为高发的现状，检察机关提起的环境公益诉讼是否可以再多一些?

检察机关作为公益诉讼的主体存在着天然的优势，但在微妙的社会生态中，这种优势也许未必能够得到充分的发挥。就行政公益诉讼的性质而言，其实也是对公权力的一种监督，毫无疑问，行政公益诉讼需要更多力量的参与。中国绿发会副秘书长马勇对媒体透露，“今年两会上，我们也提交了相关的提案，建议国家建立起行政公益诉讼体制，应该像民事公益诉讼那样，把原告稍微拓宽，符合一定条件的社会组织应该也能提起行政公益诉讼。”