公益诉讼是“官告官”的一出好戏 您怎么能错过

在国外有"public interest litigation"这种诉讼活动，可以意译为"公益诉讼"。在中国广泛使用的"公益诉讼"术语并不是一个法律意义上的概念，虽然通常人们把本文第一章中介绍的案件都归入公益诉讼的范畴，但是迄今为止学术界还没有统一的认识。现代西方国家，尤其是美国，公益诉讼制度已相当地完善和成熟，然而包括中国在内的很多国家目前却还没有存在这种制度，随着司法制度的完善，公益诉讼制度势必会被越来越多的国家接受。

随着生态环境破坏，资源过度开发，我国面临发展和保护环境两大问题，似乎以牺牲环境为代价的发展弊端已经显露，中国13个省份成为公益诉讼的试点，在国内将点起保护环境的“火苗”。

日前，山东省庆云县法院对因当地环保部门不依法履行职责而由检察机关提起的行政公益诉讼案件，决定予以立案，确定案由为“环保行政公益诉讼”。一起基层法院的立案信息得到全国层面的关注，原因在于这是全国首例行政公益诉讼案件。而近日，最高检连续发布了三起检察机关(另两起诉讼在贵州锦屏和福建清流)因环保部门不履职、不作为提起公益诉讼的信息，这意味着“检察机关提起公益诉讼的改革正式进入司法实践阶段”。

由检察机关提起公益诉讼，根据被诉对象的不同而归属于不同的诉讼制度架构，对“实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织”提起民事公益诉讼，对“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关和授权组织”提起行政公益诉讼。

相对而言，由于后者主体的特殊性，“官告官”的行政公益诉讼显得尤其引人注目。按照全国人大常委会授权所展开的检察机关提起公益诉讼试点，现在从文本到实践，其运行机制、程序细节以及司法实践的难易度等，都将为随后推开的检察机关提起公益诉讼整体制度设计提供借鉴。

从首批立案的检察机关提起行政公益诉讼案件看，在起诉之前，检察机关都向涉事行政机关发出过检察建议，督促行政机关履行职责，纠正其“滥作为”或“不作为”情形，而目前被起诉的行政机关，属于“在检察建议限定的时间内不回复，或者回函后仍不履职的情形”。

环境污染行为的涉事主体，其一为污染方，即因生产过程而造成地方环境破坏的责任企业、组织和个人，而环境行政公益诉讼的被诉方则是履职不力的地方环保部门，这二者身份的特殊性，很大程度上决定了环境公益(无论是民事，还是行政)诉讼在司法实践过程中推进的难度。

首先是谁来提起。此前民诉法修改，将公益诉讼首次引入中国法律体系，但在诉讼主体层面对公民提起相关诉讼予以了限制，“法律规定的机关和有关组织”这一诉讼主体范围，在随后的环保法修改以及其他法律制度设计过程中予以了细化安排，但也正因为在诉讼主体问题上的过于谨慎，虽然公益诉讼制度得以确立，而且有立案登记制改革助力，但环境公益诉讼并未如预期般出现井喷，反倒是仅有的一些公益诉讼案例，还出现了在地方法院无法立案的情况。

在诉讼主体暂时难以进一步扩展的情况下，现有主体的实质激活有待司法实践层面的突破障碍，包括检察机关提起公益诉讼实践的全面放开。几桩基层检察机关的实践，得到“两高”大张旗鼓的宣传，一来可见试点推动的不易，同时需要强调的是，看似只是环境公益诉讼领域的试水，却很可能成为整体司法改革目前各类问题的角力。

检察机关提起行政公益诉讼，被外界称为“官告官”，这一称谓本身便可窥见诸种司法纠结所在。正如环境法学者王灿发此前接受媒体专访所担心的，“检察院要吃地方财政的粮食，如何会对地方支持的污染企业提起公益诉讼”，污染企业同时可能也是地方纳税大户，这也正是即便面临检察机关“检察建议”甚至诉讼，地方环保部门态度依然暧昧的原因。

尽管随着法检机关省以下人财物统一管理的推进，法检受地方权力的牵制程度或有减弱，但省以下统一管理本身依然是级别较高的地方管理，法检机关面对地方党政部门的态度、力度和独立性仍旧面临不小的考验。可以说，“官告官”面临的难题，并不比“民告官”少，从这个角度来看，不同权力部门在法庭上的对垒，虽然难但却颇值得期待，尤其是从个案试点到全面推开的过程中。

环境问题的严峻为国家和社会所担忧，法律层面的应对没有道理一再滞后，公益诉讼从学术讨论到制度推进、及至现在逐步进入司法实操阶段，各方主体的实践参与能否对公众的环境焦虑有所缓解，则是最切中实际且有待进一步观察的问题。