刘有年刘友凡 湖北省副省长刘友凡谈乡改:无情改革 有情操作
随着农村税费改革向纵深推进,新中国农村第一次迎来了“无税时代”。面对这一史无前例的巨大变化,原有的机构臃肿、带有浓重管制色彩的乡镇体制,已严重不适应今天农村经济和社会的发展要求,甚至成为农业和农村现代化的制约因素。今年6月6日,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出,从明年开始,农村税费改革将进入新阶段,改 革的重点将转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的配套改革。
2003年,湖北省率先在全国启动乡镇综合配套改革。对乡镇机关进行裁撤合并,剥离事业单位,实行乡领导干部交叉任职,精简行政事业人员,建立适应新时期农村发展的乡镇管理体制。2005年初,这项改革在全省推开。
乡镇机构大精简
袁志国 皮曙初 周甲禄
2005年,湖北省宣布,乡镇综合配套改革在全省90多个县市区全面铺开。根据湖北省决策层的设计,这次改革包括乡镇行政机关改革、乡镇事业单位改革、职务消费货币化、公益事业的服务社会化和农村基层民主政治建设等方面内容。目前,已在全省启动的乡镇机关与事业单位的改革成为人们关注的焦点。
乡镇干部精简40
% 湖北省这次乡镇改革首先从“治臃”开始。
人们常说,基层是“上面千条线,下面一根针”,而实际上,由于要上下对口,乡镇机构设置早变成了“上面千条线,下面千根针”,每个上级单位都要在乡一级找到自己的腿。党委、人大、政府、政协加上纪委、武装部,这乡级“六大班子”的领导一般就有15名以上。
乡镇内设机构也与上级对口,如乡党委也内设组织、宣传、统战等机构,造成人员、开支不断扩张。农业税免征之后,因催粮催款事务的消失,乡镇干部70%以上的精力无所着落,人浮于事现象突出。
为此,湖北省开始对乡镇行政机构进行新一轮的精简,通过推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置,大幅裁减机构与人员。
乡镇党政干部交叉任职,成为改革中的一大亮点。根据改革的安排,乡镇领导班子成员只有7~9名,党委书记原则上兼任乡(镇)长;两名党委副书记,一个担任人大主席一个兼任纪委书记,2~3名党委委员兼任副乡(镇)长,2~3名党委委员兼任人武部长等职务。
拆“庙”、限编也形成了一定的模式。在内设机构上,推行“三办一所”的模式,只设党政综合、经济发展、社会事务办公室和乡财政所。在编制上,实行严格控编,根据面积、人口和财政状况等因素,把乡镇分为三类,三类乡镇的行政编制分别不得超过45名、40名和35名。
目前,湖北省已有60%多的乡镇实行了党政一肩挑,领导干部职数由1万多人减到6000多人,精简率达40%多。此外,这些地方的乡镇机关干部由4.1万人减到2.7万人,乡镇机关的职数由平均61.5人下降到40人。
湖北省农办副主任吕江文说,可能这项改革会有些争议,比如取消了政协联络组、书记兼任了乡镇长、副书记兼任人大主席,但我们设计这个制度的初衷是提高行政效率。过去乡镇的好多矛盾冲突主要集中在党政两个一把手上,所以一肩挑有利于减少不必要的摩擦,减少内耗。
而且乡镇的事务比以前少多了,客观上也需要减少领导职数。从已取得的成效看,乡镇政府的工作效率大大提高,竞争上岗的干部非常珍惜自己的工作岗位,团结意识、责任意识、危机意识明显增强。
“七站八所”退出乡村舞台
2004年7月,52岁的潘木生在京山县钱场镇事业单位解聘合同书上签下名字后,领到了1万元现金,然后他非常认真地翻遍口袋找出6块零钱退了回去。他自嘲地说:“自己被买断了,政府不拖欠我一分钱,我也不能欠政府的。”曾是建设环保管理所副所长的潘木生,心头涌过一种复杂的感情,但他最终明白改革是大潮流,思想不通也得通。
京山县是湖北省较早开展农村税费改革的县市之一。在减轻农民负担的进程中,向农民伸手的“千佛手”时隐时现,农民负担的“皇粮国税”降下来了,但来自七站八所乱伸手的隐性负担仍然很重。机构臃肿、人员膨胀的乡镇七站八所,成为减负成果的最大威胁。正因为如此,在没有上级红头文件、没有上级财政支持的情况下,京山县下定决心自费改革。
2002年5月8日,京山县乡镇综合配套改革动员会上,主抓这项改革的县委副书记晏德明双手作揖:“人在江湖,身不由己,各位父老乡亲多有得罪了。”一句朴实的言语,拉开了一场波澜壮阔改革的帷幕。改革分三步走:第一步是辞退临时工,在编人员全部竞争上岗;第二步是实行全员买断,撤消七站八所;第三步建立起新的农村公益事业服务机制。
谁都知道七站八所背后的权力网络错综复杂,稍有不慎就会满盘皆输。为保证改革公开、公平、公正,京山县向领导干部“约法”:谁向单位为自己的亲属、朋友打招呼、写条子,谁就将这个单位的改革负责到底;同时,对科级以上领导干部的亲属逐一登记造册,全面公示,接受社会监督。
这两招非常奏效,第一轮改革下来没有发现一个招呼一个条子,300多个各级领导班子成员的亲属被淘汰下岗,其中县级干部的亲属15人。
有了第一轮的改革基础,京山县决定釜底抽薪,撤消七站八所,对在编人员实行买断,进行身份置换,变单位人为社会人。
京山县乡镇综合配套改革办的干部熊祖国说,经过反复的编制清理、公示和成本测算,我们最后定的补偿标准是一年工龄不超过526元,总额不超过18900元;同时每一个被买断人员1992年10月~2003年10月的社会养老保险金,由财政补足缴清单位支付部分。
2003年~2004年,除了根据上面政策保留并改为垂直管理的林业站、国土资源管理所和交通管理站外,其余的站所在京山县被全部撤消。全县乡镇事业单位数由253个减为43个,减幅达83%;乡镇事业单位人数由3400人减为414人,减幅达88%。
钱场镇书记揭建平说,这个时期个人的压力非常大,在我办公室里拍桌子、砸东西的事情经常发生。这一年是心在流血、人在流泪的一年,所承受的精神压力是从未有过的。但因为改革彻底,破除了旧的体制障碍,为农村发展搭建起一个新的平台,所以这又是一件非常令人欣慰的事。
目前,京山县的乡镇事业单位改革已尘埃落定。虽然仍有一些遗留问题尚待继续解决和消化,但七站八所告别乡村舞台,已成为不可逆转的现实。
改革要敢于“断腕”
京山县的改革被称作“这里的黎明静悄悄”,有关改革一直鲜有报道,但他们的改革却已成为一个最彻底的范本。改革是一场革命,而京山县的改革说白了就是“拆庙送神”、砸人饭碗的事,所以阻力不言而喻。
记者在京山县采访时,不少乡镇干部说,如果县里没有一个好的一把手、没有一个好的班子,改革是不可能成功的。据了解,京山是一个经济发展中等县,完成站所撤消和人员买断所需成本近6000万元,通过本级财政支付、资产处置和向上级财政借款等办法,整个改革仍有1500多万元的缺口。
但主政京山改革的原县委书记曹立明认为,经济成本并不是决定改革成败与否的关键。任何一项改革的进行,都需要经济成本和政治成本。改革的经济成本是由国家支付的,而政治成本则是由个人支付的,改革对利益的触动涉及上下左右,巨大的阻力会对领导者的官声仕途产生难以预料的政治风险,所以,决策者和领导班子是否有胆识和决心才是关键因素。
由于京山县税费改革开始较早,随着向农民收取的税费逐年减少,旧体制下的积弊也暴露得越来越充分。严峻的现实逼着京山人不得不改,所以改革之初,京山县委领导班子很快形成共识:本届政府不作为,下届政府更难为;本届政府绕道走,下届政府无路走。
随着改革的深入,旧体制下隐藏的矛盾开始激化,产生了一些不稳定因素,京山县相继发生了集体罢考、上访、围堵政府甚至绝食的事件。加上当时省委文件尚未出台,来自体制内部的指责、质疑声音一次次地考验着京山的领导班子。有上级领导在大会上说,京山县只改革不发展;县里开常委会,有人动摇了,说改革者不能当先进。
但这些并没有改变曹立明的决心,他说,掩盖矛盾追求眼前的稳定,这只是一种消极的稳定观。改革是非搞不行,这是一项为农村长远发展打基础的工作,只有通过改革建立起长效稳定格局才是上上之策。经历了改革的风风雨雨,曹立明认为,推进乡镇综合配套改革,一个地方的一把手起着决定性的作用,如果不能义无反顾,改革要么难以启动,要么就是半途而废。
在咸安、京山等地探索的基础上,湖北省经过充分调研和多次论证,2003年11月,省委、省政府联合下发被称为“17号文件”的《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》。随后,又相继联合出台4个配套文件。今年3月,乡镇综合配套改革在全省推开后,截至目前,全省已有60%的县市、70%的乡镇启动了改革。
吕江文说,搞乡镇改革有经济成本问题,但更取决于领导的认识、班子成员思想统一程度,只要决心下了,改革的办法就多了。湖北省领导改革决心之大,可从一批改革人物受到提拔中看出来:主持咸安改革的原区委书记宋亚平调任省委政研室副主任,他的继任者也调到一个地级市任副书记,原京山县委书记曹立明则直接进入了荆门市的常委班子。
公益事业新机制
皮曙初 袁志国 周甲禄
随着乡镇机构、人员裁减改革的推进,一场变“以钱养人”为“以钱养事”的乡村事务社会化改革,也在广袤的荆楚大地上破竹前行。“百姓签单、政府埋单”,“钱随事走,以钱养事”,农村公共事业、公益服务交给社会来办……这些新思路、新举措,使湖北农村社会迸发出新的活力,公益服务质量、效率大幅提升。
“三换两退”换出新主体
2003年底,京山县曹武镇水管站改制完成,13名职工全部办了养老保险,买断了身份,由“公家人”变成了“社会人”。身为站长的孟凡荣,在镇政府帮助下成立镇水利服务中心,办理了工商执照和税务登记证,成为这家集体企业的经理。水利服务中心只有3个人,另外2人是孟凡荣聘请的原水管站同事,因为他们懂技术。
“变化不仅仅在于人员的减少,”孟凡荣说,“单位的性质变了,大家的身份也变了,干活的劲头、单位的效益都大不一样。”过去的水管站是差额拨款单位,人多效益差,五六年都没有正常发过工资,有点钱大家就分了。2004年,该中心承包了政府的三项公共事业———农田水利设计、防汛抗旱技术指导和人畜引水工程设计,此外还承接了两个泵站、五个蓄水池和一条公路的设计,赚了大约3万元钱,加上镇里还委托他们管理两座水库,3个人的实际收入有9万多元。
和曹武镇水管站一样,京山县绝大部分七站八所都已经不复存在,代之以一个个集体、民营和个体性质的服务中心。据了解,京山县共确认具备从事农业植保、畜牧、水利等公益事业的服务人员400多人,中介组织或企业141个,他们成为农村公益性事业的新主体。
从“站所”到“服务中心”,不仅仅是“换牌子”,而是体制的根本性转变,从体制上切断伸向农民的手,杜绝了再走“收费养人,养人收费”的老路。京山县干部熊祖国说:“改革的意义已经远远超越减人减支本身,更重要的是改变了七站八所主要通过从农民手中收钱来维持生存的沉疴。”
湖北省委、省政府已明确提出,除农村中小学、卫生院外,其余乡镇直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介机构。目前,在京山、咸安、远安等地,原有的七站八所已普遍实现了“三换两退”:单位换牌子、换章子、换体制;人员全部退出人事编制管理,退出财政供养系列。
“花钱买服务,养事不养人”
“我们虽然有自己的经营性服务,但是公益事业一项不少,财政给的钱也并不比以前少。只不过以前我是政府的人,做不做事情政府都要把人养起来,现在是社会的人,事情做好了才能得到钱。”曾维斌向记者这样描述他们的改革。他在改革前是京山县曹武镇农技种子站站长,而今是镇农技服务中心经理。
曾维斌和他的两个同事通过考试,获得了农技服务资格认定,于是县农技部门与他们签订合同,由3人为曹武镇提供农业种植技术推广服务。他们的职责包括:全镇农业技术培训,栽培示范项目推广,农技资料发放等,每一项都要由农户签字、经镇政府认可,年底逐项验收,给予财政补助。
据熊祖国介绍,京山县在发展农村公益事业过程中,按照“政府招标出资、公开竞选主体、农户签单认可、县镇共同负责”的思路,积极探索农村公益事业服务的新机制。他们采取考试、考核、认证等程序,公开认定了一批社会公益事业的服务主体,然后由政府提供资金,通过市场化运作,实行钱随事走,以钱养事。
像京山县这种“百姓签单,政府埋单”的公共事业服务形式,已经在全省很多地方展开。他们将原站所的行政执法和行政管理职能收回县(市、区)主管部门,公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移,经营性职能走向市场。政府本着“绝对减人、相对减支、不减政府责任、不减政府公益性支出”的原则,通过购买服务、购买劳务,来落实政府服务“三农”的责任。
仅在咸宁市咸安区,今年各乡镇就与有关主体签订了239份公益服务合同,金额达203万元,占全区农村公益性服务经费的71%。
据吕江文介绍,湖北省目前已探索出三种“以钱养事”模式:
第一种:委托服务型。原乡镇事业单位转制为企业后,既承担政府委托的公益性职能,又从事经营性服务。乡镇政府提出项目,与企业签订合同,明确经费数额和考核方式,企业按合同提供服务。
第二种:定岗招聘服务型。乡镇设置一定的服务岗位,定岗不定人,由乡镇政府或县(市、区)业务主管部门,面向社会公开招聘具有资质的人员,从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理,即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。
第三种:派驻人员服务型。实行“管理在县,服务在基层”,县(市、区)业务主管部门根据需要设置一定的服务岗位,定岗不定人,从有资质的人员中公开招录,签订聘用合同,派驻基层专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出,乡镇和主管部门共同对派驻人员进行考核,对人员实行动态管理。
乡村公益服务得到提升
在乡镇改革过程中,湖北省委、省政府的领导反复强调:“农村生产力水平高不高,一个重要的标志是农村社会化服务体系是否完善。”“改革后农村的各项服务只能加强,不能削弱,要保证农民之事有人办、方便办、及时办、低成本办。”记者在调查中发现,“以钱养事”新机制的建立,不仅促进了“三农”服务水平的提高,还使得一度停摆的乡村公益服务职能得到全面恢复和提升。
公益服务人员的市场竞争意识显著增强,服务质量和创业热情大大提高。在咸宁市咸安区,乡镇农技站全部转制为农技服务中心,全区38万亩耕地,由区政府聘请36名农技人员提供服务。农技人员自筹资金购置农业机械,为农民提供机耕、机收和病虫害防治等服务,大大减轻了农民的劳动强度。农技人员把自身利益与农民利益捆在一起,积极推广各项实用新技术,去年该区发展轻型栽培水稻10万亩,农民直接增收超过1200万元。
新机制节省了养人费用,增加了政府对农村公益事业的投入。2004年,咸安区用于“以钱养事”的资金达211万元,比改革前乡镇事业单位养人的经费还多43万元,今年他们还将增加74万元。
乡镇干部也在转变施政理念,实现着由行政领导型向服务指导型的转变。一些基层干部表示,乡镇改革就是要找准政府服务职能与行政运行方式有效结合的突破口,在科学整合现有机构和职能的基础上,将精力转到农村公共事业和公益服务上来。吕江文认为,从过去的“以钱养人”到现在的“以钱养事”,改革已出现“三赢”局面:有专业技术的人才收益提高了,政府的公益事业服务质量和效率提高了,老百姓享受到的公益服务水平提高了。
“无情改革 有情操作”
──湖北省副省长刘友凡谈乡改
周甲禄 皮曙初 袁志国
今年,乡镇综合配套改革在湖北省全面推开,此举正在迅速地改变着基层行政格局。面对这场继农村税费改革之后更为深刻的农村体制改革,记者采访了湖北省副省长刘友凡。刘友凡说,这是农村取消农业税后的必然要求,省委、省政府对这项工作高度重视,中央政治局委员、省委书记俞正声和省长罗清泉亲自抓,有力推进了改革。
乡改是逼出来的
刘友凡说,今年湖北省在全省范围免征农业税,这标志着农村税费改革减负的目标已达到。但是,税费改革只是农村综合改革的第一步。免征农业税后,导致农民负担反弹的体制性、机制性因素依然存在,农村发展中面临的一系列深层次矛盾和问题并没有从根本上得到解决,突出的是乡镇机构体制严重不适应农村经济社会发展,成为当前农村的新问题。
目前,乡镇政府存在三个方面的不适应:一是机构臃肿、人浮于事的现象严重。二是政府职能没有及时转变。随着农业税免征,乡镇干部催粮要款的工作没有了,其职能也应随之变化,主要是提供公共服务。但是,目前乡镇政府职能转变还不到位。三是乡镇财政入不敷出。仅有的财力不够养活膨胀的行政和事业人员,农民负担有可能反弹。
因此,乡镇综合配套改革已经成为当前深化农村改革的重点。否则,农村税费改革的成果就无法巩固,新的农村公共管理体制、市场经济运行机制和公共事业发展模式就难以建立,“三农”问题也不可能从根本上得到缓解。
湖北乡改的三大内容
湖北省乡镇综合配套改革涉及到农村工作的各个方面,其核心内容是对乡镇机构和人员进行整合分流,转变乡镇政府的职能。去年以来,省委、省政府对推进乡镇综合配套改革多次进行部署,先后出台了一系列政策性文件。
刘友凡介绍说,改革主要分三大部分:
首先是精简乡镇党政机关机构和人员。从今年起,全省乡镇机构编制由省里统一控制、审批,今后5年乡镇机构编制只减少不增加。
其次是推进乡镇事业单位转制。改革中最困难的是事业单位,其中难度最大的又是七站八所。据保守测算,湖北省七站八所至少有23万人。因此,乡镇事业单位改革是乡镇机构改革成败的关键。
第三是建立“以钱养事”的公益事业服务新机制。长期以来,兴办农村公益事业、提供农村公共服务的主体单一,政府包办,基本上靠向农民收钱办事。现在就是要通过改革实行公益事业服务经费由政府提供,人员由身份管理向岗位管理转变,“养人”向“养事”转变,按照市场化、社会化的思路,建立政府“花钱买服务,养事不养人”的新机制。
有情操作,稳步推进
乡镇综合配套改革情况相当复杂,实施中面临的困难很多。湖北省2003年就在7个县(市、区)进行改革试点,取得了较好效果。从试点到全面推开,湖北省一直坚持“有情操作、允许探索、稳步推进”的原则。
刘友凡说,改革最大的难点和成败的关键在于人员分流与安置。湖北省在改革中对人员的安置作了大量细致的工作,做到有情操作。
———乡镇机关的公务员实行竞争上岗;分流人员仍可以保留公务员身份,并严格按政策发放生活费;对自愿要求辞职的,给予支持和鼓励。
———建立养老保险制度解决事业单位转制人员的后顾之忧。对符合条件的乡镇事业单位人员的养老保险,省财政通过适当形式给予支持。对骨干技术人员特别是国家大中专学校毕业分配到乡镇工作的技术人员,在竞争上岗中给予一定的政策倾斜。
为了稳妥顺利推进这项改革,湖北省充分考虑到各地经济发展水平、财政状况的差异,尤其是考虑到乡镇事业单位改革的复杂性,允许各地结合自己的实际进行探索,不断创新。湖北省对事业单位转制和公益服务模式不作出统一规定,不搞全省一刀切,而是鼓励各地结合实际探索,自主决定采取哪种形式,有利于确保改革落实到位,并保持社会的稳定。
刘友凡说,乡镇综合配套改革关系到基层政权建设和农村经济社会发展,是当前农村工作的重中之重。湖北省的这项改革开展得比较早,但仍需进一步探索和完善,改革的最终目标是要建立起新的农村公共管理体制和公共事业发展模式。
