张五常中国经济制度 张五常:中国的经济制度

第五节:承包合约的扩张与县际竞争的兴起

承包合约用于农业是成功的,虽然要好些时日才简化为今天的可以转让的土地租约。在这过程中,执政者逐步减少了他们的操控,偏向于界定土地的使用权利。九十年代初期农产品的价格管制取消了,二○○五年取消了农业税,使农业的承包成为不需要付税的长期租约。形式上还是承包。就是今天,农地的买卖称作「转包」。

把承包合约引用到工业去有困难。八十年代中期我考查这项目时,主要的困难是工业的资产要折旧。维修保养与再投资的责任谁属,上头政府与下面国企之间常有争吵。我建议过些解决方案,包括发行可以转让的股票(注三十)。九十年代后期,发行股票开始实施,但主要是有垄断保障而有利润的国企。至于那些要亏蚀的无数国企,他们的资产净值早就下降至零。事实上,九十年代,执政的人要把亏蚀的国企免费送出去也不容易。

不同的时期有不同的困难。九十年代初期起,亏蚀的国企的困难再不是资产贬值——他们没有什么还可以折旧的了——而是要吃饭的国家职工没有补偿不能解雇。二十一世纪开始,这些亏蚀的国企成功地近于全面私有化,主要的协助是地价上升了。这点我将会解释。

令人失望的工业承包的经验,到头来却提供了一个有巨大价值的主意。大约一九八四年,那所谓「层层承包」的合约安排在工业出现。并不新奇,外间的工业称作「次承」,或称「分包」。西方称subcontracting,而众所周知,工业或建筑业的「subs」往往是好几层串连起来的。

如果一定要在中国经济改革中选出一项关键的发展,我的选择是从八十年代后期开始,农业的承包与工业的层层承包组合在一起。是非常重要的成就:这组合不是引用到个别农户或个别国企,而是引用到有地理界线划分的地区去。我认为这是今天中国的经济制度的重心所在。

一个长期不断地跟进这个制度的发展的人,可能觉得非常复杂,但到后来尘埃渐定,则可以看到这制度是直截了当而又理性的。没有在其它地方出现过。虽然制度中的每一部分都不是新的,但组合的方法与形式是创新而又有效能。

承包合约的组合引用到地区去的初期,不同地区的安排往往不同,变动频繁,要到大约一九九四这制度整体的共同特征才可以辨识。我开始领略到这制度有超凡之处,是一九九七我到昆山考查那里的发展。地区之间的激烈竞争是我前所未见的。二○○○年通缩终结,地区竞争的惊人活力使我震撼,但我要到二○○四的年底才能解通这制度运作的密码。

不怀疑执掌政权的人有本领,但我认为今天的中国制度不是个别天才想出来的。这制度是被经济的压力逼出来——有那么多人要吃饭,改革的浪潮震耳欲聋。处理当时的风起水涌,指导的原则可不是邓小平说过的名句:「摸着石头过河」,而是寡言的邓老曾经说的:「试一试,看一看。」

在细说这地区竞争制度之前,我要澄清一些名词。每个地区当然有它的专有名词,但它们的普通名词——市、镇等——可以有混淆。有些普通名词不同是因为起名于不同的时间,也有些经特别处理,直接由北京管辖。我喜欢用自己的地区分类,是干部朋友之间一致认同的。

中国的地区从上而下分七层,每层由地理界线划分,下一层必在上一层之内。最高层是国家,跟着到省,到市,到县,到镇,到村,最后到户。这七层是从上而下地以承包合约串连起来的。上下连串,但左右不连。地区竞争于是在有同样承包责任的地区出现,即是同层的不同地区互相竞争。

经济权力愈大,地区竞争愈激烈。今天的中国,主要的经济权力不在村,不在镇,不在市,不在省,也不在北京,而是在县的手上。理由是:决定使用土地的权力落在县之手。北京中央与次一层的省政府提供关于土地及其它经济政策的指导,有权更改地区的划分界线,有权调动地区的干部或把他们革职,也可以把不同地区的税收再分配。

一个发展中的国家,决定土地使用的权力最重要。没有土地就没有什么可以发展。土地得到有效率的运用,其它皆次要。如果在竞争下土地的租值上升,经济是在增长。科技的改进与资产及知识的积累当然重要——目前中国正迈步向这些方面走:私营的科技研究投资的增长率,今天的中国冠于地球。

然而,如果人民吃不饱,科技及投资是没有什么用场的。处理好土地的使用,让广大的群众脱离饥寒交迫之境,经济会因为有储蓄、投资与科技改进的支持而上升。

竞争的激烈程度决定着土地使用效率的高低。人与人之间竞争,户与户之间竞争,机构与机构之竞争——传统的经济分析,这些是所有的竞争了。中国的情况,是在同层的地区互相竞争,而因为县的经济权力最大,这层的竞争最激烈。以我之见,多加了一层竞争是回答我说的「中国问题」的重要新意。

「县」往往被翻译为「郡」(county)。这是不对的。在中国,「市」的面积很大。平均一个市有八点六个县。二○○六年底,官方的统计,是整个国家有二千八百六十个县(或是同等级别的地区),各有高度的关于土地使用及日常经济决策的自主权。

县的平均面积约三千平方公里,但差异很大。人口稀少的西部,县的面积一般是庞大的。人烟稠密的东部,县的面积约一千平方公里。我估计县的平均人口约四十五万,差异也是大的(注三十一)。

问题仍在——中心问题仍在:为什么县与县之间的竞争会是那样激烈呢?其它国家不是也有不同层面的地区划分吗?在中国经济制度的合约结构中,究竟是哪些基本因素促成地区之间的激烈竞争的局面,从而出现了大家都见到的近于奇观的经济增长?

第六节:县制度的佃农分成

中国的经济改革可分阶段看。第一阶段大约从一九八○到邓小平退休的一九九二。这阶段的发展,主要是从以前的等级排列权利转到以资产界定权利那边去,以一九八七年十二月一日深圳拍卖土地(国家首次)为高峰。这拍卖是出售长期的土地使用合约,没有私人所有权。

该市的干部说是依照我的建议:早些时,我对他们解释,出售土地差不多是唯一能让他们获取足够资金来发展该市的办法,而他们要让私营的发展商人表演专业的运作(注三十二)。

在这阶段,经济发展集中在中国南部的珠江三角洲。开放改革之前,这地区相对上遭到漠视或贬低,庞大的国营企业或政府保护的垄断机构寥寥无几。香港的商人或投资者身先士卒,带进资金、科技与管理知识。相比之下,当时的长江三角洲,有权有势的国企抗拒竞争,与南部只需几天甚至几个小时可以获得私营的商业牌照相比,是两回事。

在长三角,市场的冲击大约始于一九九三。神奇地,只八、九年,差不多所有重要的经济数字,长三角超越了珠三角。这是中国改革的第二阶段,由朱镕基掌管经济。从一九九三至二○○○这七个年头,是中国的困难时刻:开始时通胀如脱缰之马,贪污广泛,人民币崩溃,跟着是严厉控制借贷与消费,重击贪污,再跟着是通缩与房地产市场兵败山倒。

然而,就是在这些困扰的情况下,长三角出现了爆炸性的发展,其效应伸延到内陆的中、西部去。我们或可举出好些理由来解释这奇迹的出现,但我认为主要的原因,是县的竞争制度刚好在那时形成,开始发挥效应了。

在情在理,在上述的恶劣经济环境下,长三角要超越起步早十年的珠三角是不可能的,但却发生了(注三十三)。我的解释,是那一九九四形成的县制度在长三角运作得较好。在南方,私营的企业已经在早前的合约安排下落地生根。

工厂到处乱放,既不整齐也不清洁,但投资者是下了注的。换言之,南方缺少了土地使用的调整弹性,减少了县与县之间的竞争效能。不是说南方的县不竞争,而是他们没有北方那种调整土地使用的大弹性。这经验也教训我们,不用政府策划而单靠市场必然较有效率的看法是错的。

世界级的工业园在长三角一带冒起,美观的园艺与现代化的设施,是例行地由县的干部策划。他们是为市场策划的!他们知道好东西会卖得较好。他们也知道,如果策划的卖不出去,可能被革职。

在县与上头之间有一条分配收入的方程式,对鼓励竞争重要。简略地说,发展初期,是下面承包的把一个固定的款额交给上头。往往引起争吵,因为发展得好而要交得多的地区认为是被剥削了。分成的安排于是引进,争吵又出现,因为不同的地区要上缴的分成率不同。

这就带来一九九四的一项重要发展。从那时到今天,一个地区或县的工业投资者要付百分之十七的产品增值税,而这个税率是全国一致的。县本身的分成,是此税的四分之一,也即是产品增值的百分之四点二五。另一方面,一间小企业可以选择支付百分之四至六的商业税(视乎企业的性质而定)来代替。

利润或所得税是有钱赚才交,这里我们不管。我们的讨论也可以不管商业税——没有利润也要付的。增值税给政府带来最高的收入,县干部最关心此税。我们的分析集中在增值税:产出价值扣除原料与其它一些琐碎费用之后的百分之十七。

问题是增值的百分之十七的抽取究竟是税,还是租呢?我认为是租而不是税。有两个理由。其一是任何投资者,只要用土地或房产从事生产的,都要付此税。其二是只要有产出,不管有没有利润,都要付此税。

一九八六我写道:

在古时的中国,正如中世纪的欧洲,「租」与「税」的意思是相同的。当一个收租的封建地主负上一个「政府」的责任主持正义与提供保护时,收租就称为抽税。(注三十四)

争论是租还是税有点无聊,问题是在经济学的传统中,说争取最高的税收必遭批评,但说争取最高的租金收入则往往被认可。真理是,有经济效率的土地使用,租金一定要算,不管是由地主还是由政府收取。收得的租金要怎样花是另一回事。

我的论点,是如果土地全部使用,在县与县之间的竞争下,争取最高的总租值是与高效率一致的。这不是说投资者会因而无利可图。他们预期的收入,除去要上缴的租(税)之外,要足以弥补利息成本,而如果因为他们的投资而经济增长了,他们的收入可以高于预期。

事实上,大部分的投资者在县的制度下收获甚佳,尤其是二○○○年之后。这是说,经济增长带来的土地租值上升,含意着的收入增加会落在投资者、劳工与农民的手上。纵观二○○三开始的农产品的相对价格上升,上述的收入增加很有看头。

全国一致的百分之十七的增值税是多番与不同的地区商讨后才达到的。明显是分成租金,所以明显地是佃农分成制,一方面是投资者与县政府分成,另一方面是县与上头高层分成。这里有一个分析难题困扰了我好几个月。四十年前我发表《佃农理论》,其中偏离传统的一个要点,是我让分成的百分比变动来推出有效率的结论。

亚洲的农业资料明确地显示,佃农分成的比率会因为土地的质量与地点不同而有相当大的变化。然而,这里提到的增值税,是分成租金,却是全国用上同一的税率。怎可以有经济效率呢?如果没有,中国的经济怎可以在这分成安排下加速增长?

一天晚上我突然想起作研究生时读到的一个马歇尔的注脚,立刻从床上跳起来去找它。马歇尔认为与固定租金相比,分成租金无效率。但他补加了一个注脚:

如果佃农分成的地主能自由地为自己的利益调整资本,并且与佃农协商,指明农作劳力的投入量,几何上可以证明,地主会这样调整来强迫农户的耕耘密度与在英国的固定租金制度一样,而地主的分成收入,会与固定租金相等。(注三十五)

这注脚我当年作出如下的回应:

马歇尔没有提供几何证明,如果试证,他会否更改这个注脚是有趣的猜测。这猜测有趣是因为他想象的效果,在一些特殊的情况下是对的,但一般而言却是错了。错了,因为马歇尔不让分成的百分率变动。(注三十六)

基于马歇尔的注脚与我的回应,假设县政府是地主,我问县的资本投入,要多少才能担保一个不变的分成率会一般地达到有经济效率的情况。二○○四年底我找到的答案,是县向「佃农」分成的投资者收取的地价,可以是负值!把土地视作地主提供的资本,可以用负地价代表地主提供着无限的调整机能,只要分成的百分率落在一个不离谱的范围,在这机能下有效率所需的边际价值相等的条件永远可以达到。

说负地价,我的意思是当一个投资者到一个县考虑投资产出,县政府不仅可以免费提供土地,也可能免费为投资者建造厂房,或把若干年从投资者交出的增值税中的县的分成的一部分,送给投资者。当然,不是所有的县都值得投资,例如设厂于荒山野岭没有意思。社会利益不论,负地价可以去到的尽头,是县的税收足以填补收回农地与改进为工商业用途的成本利息。这方面,下一节会再分析。

二○○六年北京开始禁止某些县用负地价,(点击此处阅读下一页)