贺雪峰新农村建设 贺雪峰:新农村建设要五大建设并举
2006年中央一号文件明确提出要"协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设",要五大建设并举。老友吴重庆在2006年中央一号文件公布的第二天,写下"社会建设:离‘池底’最近的一个缺口"一文,是到目前为止,我所读过的最有见地的关于建设社会主义新农村的评论。
吴重庆精辟地指出,"不管是农业增产,农民增收,还是劳动力技能培训,保障农民务工的合法权益,事实上都属于以农民(个体)为本位而不是以农村(社会)为本位的乡村建设","以农民(个体)为本位的新农村建设是为了农民的乐业——农民在农业上增收,而以农村(社会)为本位的新农村建设是为了农民的安居(不是安全而是安心地居住在农村)——农民从城市化的生活中减支"。
中央提出建设社会主义新农村,并在今年的一号文件中首次并提五大建设,其用意十分明显,就是要在中国有九亿农民,有巨量过剩农村剩余劳动力的情况下,调整传统的以单纯增加农民收入为中心的农村政策,要站在农民主体角度来全方位考虑农民从现代化中可以分享到的好处,要从经济的及经济以外的各个方面为农民提供福利的增进。
从短期来讲,在当前中国经济存在严重产能过剩的背景下,通过国家投资拉动内需从而消化过剩产能,是大量投资农村基础设施带动新农村建设的契机。温家宝总理在2006年全国人大政府工作报告中提出2006年安排3400多亿支农资金。
2006年中央一号文件也是字字含金,每项政策背后都有财政资金支持。国家增加对农村的转移支付力度,可能通过基础设施建设,激发农民的消费热情,拉动九亿农民的消费需求,从而缓解当前中国经济中存在的以产能严重过剩为特点的结构性困难。换句话说,在当前中国经济出现严重产能过剩和内需不足的背景下,启动新农村建设可谓一箭双雕。
但是,建设社会主义新农村的战略目标,显然不只是为了消化当前过剩的产能,而是要解决九亿农民如何分享到现代化的好处。从长期看,九亿农民的城市化是一个十分慢长的过程,在农村剩余劳动力绝对过剩,人地关系长期紧张的条件下,来自农业和务工的收入增长空间都十分有限,农民收入相对于整个社会的差距可能越拉越大。
同时,因为农村人财物流入城市的趋势不可逆转,农村经济衰败和社会、文化衰败,都将愈加严重。农民不仅收入增长缓慢,而且面对着社会关系疏离,文化主体性弱化,道德舆论解体,合作能力丧失,村居环境越来越差的困境。
也就是说,在未来相当长一个时期,一方面,将有大量人口依托农村生活,一方面,依托农村生活的人口不仅增收困难,而且人际关系疏离,生活意义不足,居住环境很差,合起来就是净福利大幅度下降。在中国现代化的过程中,数亿农民(目前是九亿农民)不仅无法从现代化中获得好处,而且将遭受全方位的福利损失。这正是中央提出建设社会主义新农村的根本原因,也是新农村建设的战略意义所在。
一直以来,中央及地方各级都是以经济建设为中心,围绕增加农民收入做文章。十六届五中全会作出建设社会主义新农村战略布署,意味着中国农村发展战略的转变,但当前各级政策部门及学界未能跟上中央战略决策的变化,而习惯于以既有思维理解中央精神。当前国内学界及政策部门对中央一号文件和温家宝总理政府工作报告的解读,大都乐于其中的含金量,而忽视了建设社会主义新农村的方向,忽视了中央一号文件中五大建设并举的要求。
具体地说,当前地方各级政府在布署建设社会主义新农村的工作时,大都特别"实在",具体关注如新村规划、住宅建设、道路建设、义务教育、农民医疗、农田水利及调整产业结构、发展现代农业等物质的方面,大都重视农民个体增收和个人福利的私的方面,比如提高农民粮食补贴、种籽补贴、农机补贴,却忽视了"虚"的方面和"公"的方面,比如,忽视了农村的社会建设、文化建设、政治建设乃至党的建设,忽视了村庄建设,忽视了农村组织建设和农民合作能力建设等公的方面,其后果,可能是农民有了很少的增收,却在社会和文化方面失去了很多福利,却不得不以私人品来替代公共品,从而极大地增加了支出。
以当前农村公共品的供给状况及其机制为例。所有对农村有较多调查的人或有实际农村工作经验的人都十分清楚,在当前农村公共品供给中,普遍存在"少数人决定"的困境。具体地说,就是对所有村民都有益的公共品供给,因为极少数人想搭便车,而最终不能实现。
理性个人选择集体不理性结果是公共经济学的一个常识。在村庄公共品匮乏的情况下,"一事一议"在解决公共品不足并最终为所有村民带来巨大利益方面理应作用甚巨,却因为村庄社区力量(舆论的、经济的或其它方面的)薄弱,而在实践中少有成功的范例。
我们在湖北五村搞村庄公共工程建设实验,几乎所有公共工程投资都可以在当年为农民减少投资额一倍到数倍的经济损失,可见农村公共品供给不足的严重程度。问题是,为什么在外来资源投入前,农民不通过"一事一议"来建设这些收益巨大的公共工程?道理很简单,就是理性的个体小农在村庄社区力量薄弱的情况下无法克服公共品筹资中的搭便车困境。
村庄社区力量来自不同方面,其中之一是村庄社区的舆论压力。一个想搭便车的村民可以拒绝服从大多数村民决定的投资投劳,而享受公共品的好处,这个村民却不得不遭受其他村民的白眼,被其他村民瞧不起,成为村庄中人见人嫌的边缘人,且因为名誉太臭,儿子说不上媳妇。占了好处的村民在声誉上遭受重大损失,就会阻止第二个搭便车者的出现,就会防止公共品供给筹资困境的出现。
市场经济的深入,现代传媒的影响,村民流动的增加和村庄共同体的解体,使得村庄舆论力量越来越难以起到作用,一个搭了集体便车的村民,不仅不怕村民的白眼,而且成为便宜"不占白不占、占了也白占"的狠人,成了村民争相效仿的英雄,则村庄任何公益都再无法做成。村庄中因为缺乏强有力的舆论力量,而使村庄公共品供给状况严重低于合理的均衡水平。
村庄社区力量的另一个来源是集体经济。若村庄社区有集体经济收入,则村庄就可以凭借"少数服从多数"的村庄民主决策程序,将村庄资源配置到最有利于全体村民福利的公共工程和公益事业上去。在拥有大量集体资源,又真正落实了"管理民主"的村庄,村庄公共品供给就会有一个合理的水平。
而就全国绝大多数农村来讲,村庄集体经济实力都十分薄弱,不止是薄弱,而且有巨额负债。这个时候,村庄社区权力是向村民强制收取公共事业费,诸如税费改革前村集体向农民收取的"三提"。税费改革后,尤其是取消农业税后,村集体不再有向农户强制收取税费的权力,而且因为缺少了借收农业税而搭车收费的手段,村集体向农户收费难度大增。村集体一无所有。因此,村庄公共品供给严重不足。
好在国家在取消农业税后,加大了向农村转移支付的力度,从而缓解了因为取消农业税而造成的乡村财政困境。然而,当前中央财政转移支付的着力点却不在村庄集体,也并没有加强村庄社区的权力,而是着力于将转移支付资金补贴到农户,比如前述粮食补贴、种籽补贴、农机补贴,都是直补到户的。村社集体一无所有,仅有村干部的报酬由财政转移支付支出。村社集体并无任何可以进行"多数人决定"从而可以缓解农村公共品供给不足的手段。
解决当前农村公共品不足的办法是强化村庄社区的权力,而当前推进的具体农村政策,几乎都是在削弱村社权力。《物权法》征求意见稿中关于农村土地承包权的规定,在《土地承包法》弱化村庄权力的基础上,又退一步,其本意是强调农户的权利,防止公权力对个人权利的侵占。
但是,在中国有九亿农民,农民经济收入很少,现代制度事实上难以真正确立起来的时候,防止了公权力入侵的个人权利,却无法解决内部的合作问题,或者说内生秩序无从建立,最终导致既无自上而下建立起来的秩序,又无村社可以提供的秩序,其后果是村庄社会的严重失序,就是吴重庆所担忧的"有朝一日,绝大多数农民都已衣食无虞,但乡村社会人际离散,邻里之情淡漠,社区公共事务废驰,垃圾遍地,污水漫圩……"的景象。
在中国将长期有大量农村人口无法转移进入城市的背景下,农村社会失秩所产生问题的严重性无需再说。
为了防止出现以上景象,唯一有效的办法,就是五大建设并举,不仅关注新农村建设中实的方面和经济的方面,而且尤其要关注新农村建设中虚的方面和政治、文化、社会的方面,党的基层组织建设的方面;不能只是以个人为本位,而且尤其要重视村庄社区建设;不仅要重视个人的私的权利,而且尤其要重视村社的公的权力。
