贺雪峰村庄共同体2002 贺雪峰:外来力量会改变村庄共同体的认同

"借土地流转进村的外来力量,会改变村庄共同体原有的认同与秩序"

——访华中科技大学中国乡村治理研究中心贺雪峰教授

《商务周刊》:对于十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中有关土地改革的论述,您是怎样解读的?

贺雪峰:十七届三中全会通过的《决定》,用很大篇幅论及了农村土地制度,有很多重要的新提法。大体来讲,《决定》提到了两种不同类型的土地,一是城乡建设用地;二是用于农业生产的土地。城乡建设用地的关键是要严控总规模,实行最严格的节约用地制度。

建设用地涉及到国家、集体和农民等各方面的利益关系,因为土地"农转非"具有巨大的经济收益,如何分配土地"农转非"所产生的收益,如何保障农民的合法权益,就成为实践中的重要问题,《决定》在保障农民合法权益方面有一些新的提法,值得注意。

对于农业生产用地,《决定》提出"赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变",进一步强化了农民的土地承包经营权。尤其重要的是,《决定》提出,"建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营"。

也就是说,中央决定采取一种积极的措施来形成土地经营规模,农民也可以更加灵活及有更大权利处置自己的土地承包经营权。正是在农地的规模经营及农民更大及更灵活处理土地承包经营权两点上,容易引起争议,或者说,土地流转问题容易引起争论。

《商务周刊》:为什么说关于土地流转权问题容易引起争论?

贺雪峰:有两个方面原因。其一,虽然中央一再强调是适度规模经营,但实际上地方政府总是有一种以规模经营来促农业现代化的偏好。2008年湖北省出现了一个种田2万亩的大户,省委主要领导批示将其经验印发全省参阅,几乎所有省主要领导都有正面批示,大有将其经验推广到全省之意。若地方政府采取积极措施来推进规模经营,农村就可能出现大量失地农民,城市将面临更大的就业压力。

另一方面,虽然总体上农民会慎重处理自己的土地承包经营权,但当出现生病、子女上学、建房等急需用钱的事项时,他们就可能将自己的承包经营权转让出去,以获得应急所需现金。只有他们越是彻底的将承包经营权抵押出去,他们才越是可以获得较多的应急现金。

而较为彻底的将承包经营权抵押出去,比如20年的承包经营权,就意味着他们不再可能回到村庄。这样一来,目前农民可以自由进城,又可自由返乡的双向流动机制,将被只能进城不能返乡的单向不可逆流动机制所替代。

农民进城的不可逆,不仅可能导致中国难以有效应对经济周期,而且会加剧进城农民工的就业竞争压力。以当前形势为例,因为受到美国金融危机的拖累,世界最大的玩具厂合俊集团在广东的生产基地关闭,6500名工人失业。

这种企业倒闭所造成的大规模失业,在任何国家都是严重问题。在当前的中国,失业的农民工若在城市就业竞争压力过大,他们完全可以再回到农村种地,他们不必非得挤在城市艰难谋生,可以回到农村维持温饱有余且并非不体面的生活。这种农民可以自由选择城乡就业的双向流动机制,不仅对农民有利,而且为国家应对经济周期提供了极其有力的秘密武器。

《商务周刊》:放开流转权之后,您认为政府还会继续着手扩大改革的范围和深度吗?

贺雪峰:我认为中央不会继续着手扩大土地改革的范围与深度,至少在最近20年内不要扩大。中农办主任陈锡文在回答记者时说的一段话非常到位,他说:"从根本上说,农地流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应。

"中国农民向非农领域和城市转移,必然是一个艰难漫长的过程,即使目前已经进城的农民工也不能算是真正融入到了城市。不是农民工没有城市户籍,这与户籍无关,而是因为农民工缺少在城市完成劳动力再生产所需要的稳定的收入来源。

也因此,我从来认为中国目前不是只有7亿多农村人口,而是认为中国仍然有9亿农村人口,或者说有9亿必须依托农村来完成劳动力再生产的人口。中国如此庞大农村人口的城市化是史无前例的,在这个过程中,我们理应采取谨慎的态度。

《商务周刊》:基于您过去十几年的村庄调查研究,在您看来,中国农村目前亟须解决的问题在哪里?现行土地政策若进行调整,应该由何处入手?

贺雪峰:我认为,当前中国农村亟须解决的问题是要加强农村基层组织建设,以维持农村的基础秩序。当前农村在生产、生活和道德各方面的失序十分严重,农民收入虽然在不断提高,但农民的主体性却不断丧失,农民之间的社会联系在解体,农民越来越难以在公共事务上获得一致行动能力。也就是说,他们越来越难以应对生产、生活中的公共事务,越来越难获得生产、生活所需的基础条件。

现行土地政策调整,我认为,应当加强农村基层组织的土地权利。很奇怪的是,我们往往将农民的土地权利与村庄集体对立起来,以为两者之间是零和博弈的关系。我在全国农村调查10多年,发现农民其实是希望村庄集体有较大的处置土地权利的。

一个例子是,全国一半以上的农村都存在土地调整,这种土地调整是农民自下而上要求的,他们评价村干部工作好不好的一个重要考量因素,就是村干部是否遵照农民的意愿,每隔数年调整一次土地。农村的土地调整,是村庄内农民之间的利益调整,而非村庄通过土地调整将农民的土地拿走。

农民认为,土地是村集体的,隔几年每家人口会有变化,因此土地就应该调整,这是一种村庄内的伦理,也是村民自治的基础。村庄不只是一个个单独的农户,而是一个整体、一个社会;农民不只是经济动物,他们也是具有社会和精神需要的人;土地不只具有经济价值,而且附着有政治、社会乃至心理层面的功能,土地不仅具有功能,而且可以产生预期,给人以心理上的慰藉。

如果不能加强村庄集体对土地的处置权利,也至少要防止土地的无序流转,比如可以规定土地只能在村庄里的农户间流转。一旦土地流转到村外,则村外的力量也就介入到了村庄之中,这对村庄人们的社会和心理层面的影响是难以估量的,甚至会影响村庄的政治和治理秩序。具体地说,就是借土地流转而进来的外来力量可能改变村庄共同体本身的游戏规则,从而破坏村庄原有的认同和秩序。

《商务周刊》:农民的土地权利与一个"失序"的农村基层组织的存在,其问题的根源在哪里?

贺雪峰:当前中国正处于一个巨变的时代,农村人财物不断的流出,指望依靠农村内生力量来维持农村的生产生活秩序,十分困难。这种情况下,农村就需要有自上而下的行政性力量介入到农村社会秩序的生产中,而其中最为关键的一个中介力量就是村社组织。

搞好村社组织建设,对于维持农村基本的生产生活秩序,灵活应对现代化进程中可能产生的各种危机,具有十分关键的作用。村社组织建设的一个基础,就是村庄作为土地所有者所应当具有的对土地最低限度的支配权力。正是因此,我十分同意李昌平一再建议的"应该赋予村集体以更大的土地权利,以获得村民自治的基础"的意见。

《商务周刊》:目前的土地政策调整都在围绕着"规模生产"和"集约化经营"的思路来开展,土地流转起来的意义也在于它有利于土地的集中。从您的乡村实践中来看,农村土地的规模经营能否切实带来农民收入的增加?

贺雪峰:我认为当前中国农村正在实践的土地制度不错,仍然具有很强的生命力。当前中国农村土地制度安排的高明之处正在于均分的农村土地,使得所有尚不具备真正进入城市安居条件的农民家庭,可以在农村拥有户均数亩的土地,依靠年龄偏大的父母的耕作,这些土地为农民家庭提供了也许不多却至关重要的收入。

正是这些务农收入,使农民家庭不需要用外出务工收入来购买农村生活必需品,使农民家庭可以应对消费主义的压力,可以吃饱穿暖,生活得多少有些尊严。

倘若农民家庭不再有来自户均数亩土地上的收入,农民家庭即使仍在农村生活,其生活水平与质量都会大幅度下降。现在的问题是,有人十分热衷于农村土地的规模经营,希望通过加快土地流转,形成规模经营的现代农业。要知道,有人规模经营,必然有更多农户无地经营。

这就不会是一件仅仅事关农业的小事,而几乎必然地成为政治性的大事。因此我认为,充分尊重当前正在实践的土地制度,继续保持这个制度的稳定性,逐步在实践中尊重农民摸索的改革,是一个大智慧。

《商务周刊》:政府土地改革政策的核心一直是赋予农民更大更多的地权,对此您一直是持保留意见的,具体讲讲您的看法?

贺雪峰:目前有一种完全不符合农村实际情况,却被视作常识的误解,就是以为乡村干部都在打农民土地的主意,都试图通过调整农民的土地来谋取非法利益。也因此,很多人认为,只有赋予农民更大更多的土地承包经营权,农民才能有效抵制乡村干部侵害自己的权益。虽然不排除乡村干部通过调整土地来获取非法利益的情况,在大多数农村地区,乡村干部调整土地的目的,应该是呼应农民内在的要求。

举例来说,我曾在一个村民小组调查,农民都希望通过调整土地,以将过于分散的土地相对集中便于耕作。经过一个月的土地重新丈量和划分,村民都认为比较公平了。然后抓阄。但不幸的是其中一个农户抓阄后不满意,反悔,坚决不同意调整土地。

因为有人坚决不同意调整土地,整个村民组的土地就无法调整,农民也就只能继续不便地种地。在农村调查,到处都可以发现,因为单个农户的既得利益无法调整,导致所有农户集体利益无法实现。单个农户的权利越大,由此权利所带来的既得利益越大,集体获得的整体利益的可能就越小,因为调整利益结构会面对更加刚性的限制,克服少数人搭便车的成本越高。

而恰恰农业生产需要有配套的基础设施建设,这个基础设施往往需要超出一家一户的规模,需要单个农户家庭的合作。

简单地说,今天与单个农户地权相对立的有两个可能对象,一是乡村干部,一是其他农户。农民从事农业生产,就必须具有基础的公共设施和基本的生产条件,尤其是农业灌溉条件。若农民具有很大的土地权利,则他实际上就限制了集体其他成员的权利,并最终难以实现自己的权利。村干部作为农民集体的代表,往往在农村公共品供给中,可以发挥基础性的作用。

我们很多时候都是以那些用于非农使用的具有巨大经济收益的城郊土地代替了中国绝大多数农业型农村地区的土地问题。对于用于农作的土地来说,土地权利的核心是用于种地获得收成,而种地获得收成的前提又是可以得到廉价的基础生产条件,比如灌溉。

用于农作的土地并不需要更多的权利,因为这些土地并不能像城郊"农转非"的土地一样可以获得巨额收益。离开集体的权利,离开乡村干部,却将农户的土地权利搞得很大,这些用于农作的土地获得基础生产条件的代价就必然很大,因为他们更难克服刚性利益结构的限制。

《商务周刊》:在您看来,一个符合目前中国农村现状并有利于解决困境的理想的组织形式应该是怎样的?2003年,您曾经试图尝试过新的模式,在一个乡镇泵站,但最终失败了,给您的教训是什么?这些年,您在这方面的新的思索是什么?

贺雪峰:2003年,我们曾在湖北荆门进行一项乡村水利工程建设的实验,其中包括一个乡镇泵站运转的实践,可惜失败了。2003年正是农村税费改革进行时,农民不交税费了,乡村组织也不再收取共同生产费,之前依靠乡村组织收取共同生产费来进行的集体灌溉,也就不再可以持续。

我们试图通过组织农户用水协会来自下而上地利用原有泵站系统,为农户提供农田灌溉。可惜的是,仅仅运转两年就不再可以持续,因为有农户在用水后拒绝交费,其他农户因此也拒绝交费。最终,农户不得不依靠打井来灌溉农田,而打井灌溉的成本大约是利用泵站系统灌溉成本的2-3倍,且旱涝不能保收。

这次试验使我们深刻认识到,在农村人财物流出,村庄开始解体的目前阶段,指望依靠自下而上的内生力量来克服少数人的搭便车,来解决农村公共品供给,难度很大。我们必须充分利用自上而下的力量,包括自上而下的行政性力量,和自上而下的财政转移支付。

而其中村社组织是非常关键的中介。过去10多年,村社组织在为农民提供基本生产生活条件是起到了一些作用的,其中的经费就来自向农民的收费。但是,当时的村社组织在供给公共品时,存在两个基本缺陷,一是向农民收费,往往引起农民的不满,二是民主不够,农民缺少在公共事务中的足够发言权。

这两点都是与当时国家向农民收税的宏观政策联系在一起的。现在的情况则已经完全不同了,就是国家不仅不再向农民收税,而且向农村转移越来越多的财政经费。

这个时候,如果国家可以将部分转移支付资金转移到村社集体,而村社集体充分利用已经实践多年的民主制度来决定如何将这笔钱用在该用的地方。农民表达他们的公共品需求偏好的适当单位是村社,村庄是实行村民自治的,有村民代表会议的成熟运作经验,有过一事一议的多年实践。

若依托村社这个"块块",自上而下的财政转移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事业建设中,最终造福亿万农民。