王宝军资产 王宝付:美军转型对全球军事变革产生深刻影响

在军费削减的大背景下,世界军事变革的运行环境发生了一些变化,出现了一些新特点、新情况、新趋势。以美国为首的西方发达国家为适应内外环境的变化,积极探索国防和军队建设发展的新思路、新途径。试图通过改革、调整、转型赢得战略主动。

对发展中国家来说,如果仅仅看到发达国家军费削减带来的消极影响,忽视了这场变革转型背后的深层动因,与发达国家的军事差距非但不能缩小,反而可能继续拉大。因此,必须关注美军改革转型对世界军事变革产生的深刻影响。

国际军事竞争已进入成本效益时代

当前国际军事竞争的一个突出特点是效益竞争。现代经济学上有一个重要的概念,即一个国家单位GDP生产所消耗资源能源的数量,是衡量其技术进步和经济效益的一项重要指标。与经济发展的道理相通,一个国家的军事效益高低在理论上也是可以度量出来的。如果把军队的战斗力抽象为可以评估量化的单位,其所消耗的资源和取得的效益同样可以进行比较。

美军目前所推动的改革转型,很大程度上是一场效益改革。美国国防部近期出台的战略文件指出:未来美国的国防战略不可能再像过去那样,单纯依靠提高军费的办法,想买什么武器就买什么武器,想做什么就做什么的时代已经过去。

如果说军费开支占全球几近一半的美军都做不到这一点,其他国家军队就更难做到。效益决定军队建设的成败。一个国家的军事竞争能力,不仅要看一定时期投入资源的多少,更要看产出效益。对发展中国家来说,要提高军事能力,不仅仅是资源投入不足的问题,必须在提高国防效益上面找出路,强化军队建设的成本效益观念,确立成本效益评估机制,减少与战斗力无关的环节,努力降低军事系统的运行成本,花好用好每一分钱。

只有这样,才能缩小同发达国家之间存在的军事差距,赶上世界军事变革的大潮流,提高国际军事竞争能力。

战略管理能力决定成败

美军在改革转型中,把提高战略管理能力放在了突出的位置,认为在资源有限的情况下,通过加强战略管理,可以创造出更大的军事效益。美军在战略管理方面存在问题不少。比如对“钱”的管理,长期存在两大难点:一是战费开支漏洞大,二是武器研制采购成本难以控制。

在伊拉克、阿富汗战争中,数百亿美元重建经费不知去向。武器装备研发采购成本一再攀升。不久前,美国国会审计局公布五角大楼主管的95个军事项目,超支高达2950亿美元,平均拖后工期21个月。

陆军“未来”战斗系统(FCS)草率上马,预算严重超支。为解决这一问题,国会预算办公室对国防部管理目标提出要求,到2021年,在国会预算办公室成本计划的基础上削减成本 31%、在未来五年国防计划的基础上削减成本 20%。

具体落实结果是军队薪酬和运营成本削减 23%,采购经费削减15%。到2021年之后,薪酬和运营成本由原计划的25%下降到17%、采购成本由18%下降到11%。尽管存在这样那样的问题,美军的战略管理仍处于领先水平,其国防投入的产出效益高于大多数国家。

管理出效益,管理出战斗力。战略管理的能力越强,军事活动的运行成本就越低,军事效益也就越高。从总体上讲,发达国家的国防效益高于发展中国家,发达国家的军事战略管理能力高于发展中国家。要缩小同发达国家之间的军事差距,提高战略管理能力,必须关注军事活动的运行成本,把有限的资源最大化地物化成军事能力。在这一领域,发展中国家具有更大的提升空间。

提高军事效益涉及许多方面的问题,宏观决策是最重要的影响因素。宏观决策失误往往会造成巨大的浪费。比如对未来安全威胁的判断,对战争形态演变的把握,对重大武器装备发展的决策,对不同战略方向的统筹,对未来战争指挥人才的培养等等,如果在这些重大问题决策上出现失误,不仅仅会造成大量资源浪费,而且会错失良机,危及国家安全。

革除弊端需从高层做起

美军的改革转型经验表明,通过改革转型克服军队建设中的种种弊端必须从高级领帅机关做起。美军历史上的几次大改革,都是从国防部和高层指挥机构做起。上世纪60年代,麦克纳马拉推行国防改革就是自上而下地推动。这次美军改革转型,又是从国防部和高层指挥机关动手。

压缩预算,提出的一项重要指标是国防部和联合司令部削减开支 20%。为实现这一目标,国防部和各大司令部不仅要减人而且拆庙,在很短的时间内撤销了联合部队司令部,冻结了国防部高级文职及军职官员的编制,三年内削减50个将军级职位,150个高级文职岗位和上千校级军官岗位。从国防部和高级领帅机关做起,这是美军改革转型的突出特点,其做法值得借鉴。

改革是利益关系的调整,军事领域也不例外。任何国家军队的改革转型,必然会触及一些权力机构的利益,触动某些人的“奶酪”。改革的决策者、组织者如果跳不出自身利益的圈子,缺少壮士断腕的决心,改革就无法深入。要解决国防和军队建设中存在的种种弊端,必须从高层指挥机构做起,否则就容易使改革陷入低层次循环的怪圈,就很难取得真正的实质性突破。

改革根本路径是依法治军

由于各国军队的情况不同,推动军队改革所选择的路径并不一样。但有一点是相通的,都需要强化依法治军。军事改革的过程实际上也是一个制度创新的过程,也是不断强化以法治军的过程。

美军重大的改革行动,实际上每一次都是从落实法律制度做起的。20世纪80年代,美国国会通过了纳恩―麦克德法案(Nunn-McCurdyAct),依照该法案,如果一项重大军备项目开支超过预算的15%时,必须通知国会,并自动启动中心评审程序;如果超支达到了 25%,国防部必须对国会做出合理解释,否则就可能被取缔。

美国著名的“全球鹰”无人机近期遭到冻结,正是因为这个原因。2010年8月,美国国防部长签署《国防部效率决定》,并由此启动了基于“效率与效益”的采办管理改革,其核心是强化装备采办过程管控,提高采办管理效率,最大限度地提高武器装备经费的使用效益。

不久前,美军又出台了“战略选择管理评估”,对军费开支监督管理形成了一套更加严密的法律制度。

美军滥用职权、玩忽职守、贪污腐化的弊案并不少。负责武器采购的高级军官有因腐败而丢官的,有因滥用军费动用公款请客去看脱衣舞被入刑的,有以数百美元去采购一个马桶而备受诟病的,其中也有不少弊案牵涉到高层军官。

解决这些问题,坚持上下一视同仁,依照法律法规定谳。非洲司令部前司令沃德上将因挪用公款受到了严厉处分,所犯错误主要是动用军车接送妻子购物,出差享受温泉疗养,接受政府承包商提供的餐饮和百老汇演出门票,以个人理由延长出差时间等等。

沃德违纪所涉及的公款数量并不大,仅相当于本人的半年工资。然而,这一错误却受到了由上将被降为中将、每年退休金减少三万美元的严厉惩处。以为功成名就的高级军官,为此付出了高昂代价。

改革的目的是强化依法治军,而依法治军的关键是从高级机关和高级军官做起,只有这样才能解决深层次的矛盾和问题,加强依法治军是各国军事变革的必由之路。

在军费开支稳定增长的时期,一个国家推动国防和军队改革相对比较容易,在军费开支紧缩的情况下,把军队改革转型推向深入,将会遇到更多的困难和挑战。美军的新一轮改革转型正是后一种情况下启动的,能否达到预期目的尚有待观察。但无论结果如何,美军作为世界新军事变革的领头羊,其改革举动必然会对国际军事形势、地区安全和世界军事变革产生重要影响,其发展动向值得重视和关注。