苏州朱国华 朱国华与苏州市国土资源局土地行政答复一审行政判决书

委托代理人王斌,江苏丰云律师事务所律师。

被告苏州市国土资源局,住所地苏州市干将西路1018号。

法定代表人吴维群,局长。

委托代理人焦红萱,该局副局长。

委托代理人郎一华,江苏竹辉律师事务所律师。

审理经过

原告朱国华与被告苏州市国土资源局(以下简称市国土局)土地行政答复一案,本院于2013年9月18日作出(2013)姑苏行初字第0047号行政裁定,原告上诉后,苏州市中级人民法院于2013年11月15日作出(2013)苏中行终字第0103号行政裁定。

原告对此不服,向江苏省高级人民法院申请再审,2016年1月12日江苏省高级人民法院作出(2015)苏行再提字第00039号行政裁定,撤销了本院的(2013)姑苏行初字第0047号行政裁定及苏州市中级人民法院的(2013)苏中行终字第0103号行政裁定,并指令本院继续审理。

本院于2016年3月24日重新立案受理后,依法组成合议庭继续审理,于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告朱国华及其委托代理人王斌,被告市国土局的行政负责人暨委托代理人焦红萱、委托代理人郎一华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告朱国华诉称:原告于2011年9月5日竞得苏地2011-G-29号地块,并签署了成交确认书。后因在原告发函要求市国土局确认公告具体内容的过程中,市国土局作出了取消原告苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的决定,原告不服,向原苏州市金阊区人民法院提起诉讼,法院审理后,于2013年3月8日作出行政判决,撤销了市国土局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。

2013年3月22日,被告向原告发函,要求原告于2013年4月10日前签约付款。2013年3月28日原告回函表示同意签约,并要求被告提供出让合同。2013年4月2日原告向被告发函,要求被告进一步明确合同初稿补充条款第一条中45%容积率建筑定位、使用年限、指定单位等问题。

2013年4月8日被告的回函中对原告所提问题不作回答,并且认为这些问题与签约无关。2013年4月8日、2013年4月10日,原告又两次发函要求被告明确上述问题,并提出自己对上述问题的建议。

2013年5月21日被告回函,答复无偿移交政府指定单位运营管理的期限与地块出让年限一致,而对实质性的45%容积率建筑物定位的重大权益问题推脱由规划部门批准。

45%容积率涉及原告重大权益,并且根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,被告具有在拍卖公告中将具体土地利用条件明确的法定职责,拍卖公告中不明确的问题,应作出行政确认。

被告2013年5月21日对45%容积率建筑物的归属和使用所作确认违法,故请求法院撤销被告2013年5月21日作出的《答复函》,并责令被告依法对2011第5号公告第十四页第7项有关苏地2011-G-29号地块的特别说明中:45%计容积率建筑面积作为公益服务载体,建成后3个月内须无偿移交政府指定单位运营管理的内容中有关被告指定使用的面积的定位、使用期限、指定单位重新作出行政确认行为。

原告向本院提供了以下证据、依据:1、2011第5号公告,证明本案争议的2011-G-29号地块的公告内容;2、成交确认书,证明原告于2011年9月5日以9550万元的价格竞得原底价为1800万的2011-G-29号地块;3、2011年9月22日被告对原告的通知,证明被告要求原告签订出让合同;4、2011年9月26日原告对被告的发函,证明原告向被告发函要求确认45%容积率的所有权及建设位置;5、2011年10月10日被告对原告作出的苏地储字[2011]177号《关于﹤关于苏地2011-G-29地块相关问题的通知>的答复函》,证明被告对原告明确45%容积率建筑物所有权归胜浦镇人民政府所有,且将45%容积率建筑物确认基本为全部的1-3层;6、2012年2月22日原告向被告发函,证明要求被告改正其2011年10月10日作出的答复函,并要求延期签约付款;7、2012年2月29日被告作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》,证明被告取消原告2011-G-29号地块竞得资格并没收履约保证金550万;8、2012年5月27日原告向被告发函,证明要求被告纠正《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》并停止重新拍卖;9、(2012)姑苏行初字第0002号行政判决书,证明该行政判决认为确认45%容积率所有权为胜浦镇人民政府所有无法律依据,并撤销2012年2月29日被告作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》;10、2013年3月22日被告向原告发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得法律义务的函》,证明被告向原告发函,要求原告签订合同支付土地出让款;11、2013年3月28日原告对被告的回函,证明原告同意签约;12、被告向原告提供的合同初稿,证明合同初稿补充条款第一条仅写45%容积率建成后移交政府指定单位无偿运营管理,而无其他具体约定;13、2013年4月2日原告对被告的发函,证明要求被告明确45%容积率定位问题、使用年限、何级政府及指定单位等问题;14、2013年4月8日被告对原告作出的答复函,证明该答复函对原告所提45%容积率建筑物的问题不作回答,认为与签约无关;15、2013年4月8日原告对被告发函,证明再次要求被告对45%容积率涉及的问题进行回复;16、2013年4月10日原告对被告的发函,证明原告在被告不明确45%容积率涉及到的问题下,提出各按45:55的比例使用,使用期限参照最长租赁期限20年的建议;17、2013年5月21日被告对原告的答复函,证明被告对45%容积率建筑物的归属及使用作出确认;18、苏州工业园区胜浦邻里中心开发有限公司营业登记表,证明在被告拍卖之前,已注册成立有关公司准备开发该地块,被告损害国家利益,维护小圈子官僚资本利益。

被告辩称

被告市国土局辩称:原告诉讼请求第一项,要求法院撤销被告2013年5月21日所作的《答复函》,没有事实和法律依据。《答复函》是针对原告2013年4月8日和2013年4月10日向被告发出的二封函作出的答复意见,其内容是重复明确《土地挂牌文件》的具体要求,不是被告作出的具体行政行为,不存在撤销一说。

关于原告诉讼请求第二项,要求被告对“45%计容积率建筑面积作为公益服务载体,建成后3个月内须无偿移交政府指定单位运营管理”的内容中指定使用面积的定位、使用期限、指定单位重新作出行政确认行为的请求没有法律依据,凡属挂牌文件内容,在挂牌结束后,任何人无权进行更改与调整,原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。

挂牌文件是在竞拍前提供给原告,挂牌时间是2011年8月16日至2011年9月5日,挂牌须知第一条明确挂牌竞价者如对挂牌文件资料有疑问,需作进一步了解的,可在土地挂牌公告发布后至报名截止时间的工作日内,随时向苏州市土地储备中心地产经营处进行咨询,在参加竞拍前原告有长达二十天的时间提出疑问和咨询,也应该在这段时间内提出,而非在竞得后一次次要求法院责令被告重新确认招标条件和内容。

原告的行为是明显故意违约拖延时间,为不履行法律义务寻找借口。

被告完全按照土地挂牌出让的相关法律程序操作,没有任何损害竞得人利益的行为,原告应尽快签订土地出让合同,支付土地出让金。即便人民法院认为应当受理本案,被告的答复行为也没有行政诉讼法列明的应予撤销的法定情形,不应予撤销。

原告要求被告重新作出其认为的行政确认行为,无任何的法律依据。挂牌文件对出让地块的土地利用条件是明确的,并不是原告所称的不明确情形,符合土地招标拍卖挂牌的法律规定。

如果被告明确原告所要求的具体内容,反而是对原告权利的进一步限制。除拍卖公告及土地出让合同初稿以外,被告对土地出让事项的履行无其他特殊要求,原告有权在不违反挂牌文件规定的土地利用条件的情况下,依照国家的法律法规对出让地块进行商业开发,请求法院驳回原告诉请。

证据

被告向本院提供了以下证据、依据:1、(2012)姑苏行初字第0002号行政判决书,证明原告为有效的竞得人资格,并应继续履行土地挂牌文件要求,与出让人签订土地出让合同、支付土地出让金;2、土地挂牌文件(2011第5号公告),证明2011-G-29号地块通过公开挂牌出让,该文件明确了土地用途与功能,有关土地的开发建设及条件,邻里中心的用途均事先明确告知;3、苏地储字[2011]177号文件,证明该文件对土地挂牌文件内容进一步作出了解释和说明;4、《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》,在签署成交确认书后,原告未在15日内签订土地出让合同及支付50%土地出让金,经多次催告后,原告仍拒绝签订,在原告严重违约的情况下,被告通知取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格,并没收履约保证金,证明被告没有任何过错;5、成交确认书,证明原告与被告签订成交确认书,但原告没有按照确认书履行法律义务,成交确认书对双方具有法律效力;6、关于苏地2011-G-29号地块办理相关手续的通知两份,证明在被告作出取消竞得资格没收保证金之前曾多次告知原告方关于拒绝签订土地出让合同违约的后果责任,但原告未予理睬;7、双方函件6封,证明被告函件的内容是重复明确土地挂牌文件的具体要求,不是向原告作出具体行政行为。

被告提供的法律依据为:1、《中华人民共和国土地管理法》相关规定;2、《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》(省政府令第11号);3、《中华人民共和国物权法》相关规定;4、《中华人民共和国合同法》相关规定;5、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资发[2006]114号);6、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)相关规定。

本院查明

经庭审质证,原告对被告提供的证据、依据发表如下意见:对证据1-7的真实性和客观性没有异议,对关联性有异议,不能证明是由于原告的过错,2011年10月10日被告作出与拍卖公告相反的答复,被告2013年4月8日的答复函,没有针对原告提出的问题作出相应的答复,2013年5月8日的答复函与前两次的答复完全相反,该组证据对于被告的主张没有证明效力。

被告对原告提供的证据、依据发表如下意见:对证据1-8都予以认可,但是认为与原告的主张没有关联性。对证据9真实性、关联性予以认可,但认为不能证明原告的证明内容。对证据10、14予以认可。对证据11的真实性、有效性均予以认可,但是认为与本案没有关联。

对证据12的真实性、合法性予以认可,但是对证明内容不予认可。对证据13的关联性和证明内容不予认可,对真实性没有异议。认为证据15与原告的主张没有关联,是原告的无理要求。

证据16中原告提出的无理要求完全与挂牌文件不符,不予以认可。对证据17真实性、合法性均予以认可,但与原告的主张没有关联。证据18的证明内容完全是原告臆想出来,至于是否成立开发有限公司与本案没有关联。

本院对上述证据认证如下:原告提供的证据18与本案审查的被告答复行为无关联性,本院不予采纳。原告提供的其他证据及被告提供的证据均具有真实性,来源、形式合法,且与本案有关联,本院予以确认。

经审理查明:苏州市国土资源局于2011年8月16日作出2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告,公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权,配套的挂牌文件中同时明确:该地块须全部用于邻里中心功能用途,且地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体,社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理。

2011年9月5日,朱国华竞得苏地2011-G-29号地块,并与苏州市国土资源局签署了成交确认书。

2011年9月22日,苏州市国土资源局通知朱国华,要求其在9月29日前按成交确认书的要求签订土地出让合同。朱国华则要求苏州市国土资源局对十三项社区公益服务载体建筑建成后的土地使用权和房屋所有权应归其所有等事项作出书面答复。

2011年10月10日,苏州市国土资源局向朱国华作出苏地储字[2011]第177号答复函,其中第二条明确“十三项社区公益服务载体建筑的土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”。

2012年2月29日,苏州市国土资源局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。朱国华对该通知不服,于2012年6月11日提起行政诉讼。

2013年3月8日,本院作出(2012)姑苏行初字第0002号行政判决,认为苏州市国土资源局认定朱国华未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同并缴纳相应出让金等手续的主要事实依据不足,遂判决撤销该通知。

上述判决生效后,朱国华于2013年4月8日、4月10日向苏州市国土资源局发函,要求明确45%计容积率建筑面积的定位、使用年限、指定单位等问题。2013年5月21日,苏州市国土资源局回函答复,该答复重复了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌文件对苏地2011-G-29号地块的说明,具体移交的位置答复“应在你按约签订《国有建设用地使用权出让合同》、支付土地出让金后,由你按照苏地2011-G-29号地块建设用地规划设计意见书的要求,准备好报批设计方案,最终以苏州工业园区规划建设局批准的设计方案为准”,无偿移交政府指定单位运营管理的期限答复“与地块出让年限一致”,具体的指定单位答复“将在项目竣工之日起提前3个月通知”。

朱国华对该答复不服,遂提起行政诉讼,要求撤销重作。

庭审过程中,各方围绕本案争议的焦点即本案是否属于行政诉讼受案范围,原告的诉讼请求有无法律依据以及被告对于有关挂牌文件的内容在拍卖成交以后是否具有确认义务发表了辩论意见。

本院认为

本院认为:参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定,被告作为本市招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权事项的组织实施部门及被诉答复行为的作出单位,是本案的适格被告。

依据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》[(2009)行他字第55号],土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。本案被诉的答复行为是基于拍卖公告作出的行政行为,属于行政诉讼受案范围。

被告作为土地拍卖的组织实施部门,有对原告针对拍卖成交后相关事项的明确、履行等疑问进行相应确认答复的义务。本案中,被告对原告提出的三个问题均作出了答复。其中,被告对有关具体指定单位的答复原告无异议。关于使用年限的答复,被告认为仅系其自身的理解,并未将其作为土地出让合同的约定,如在履行过程中对使用期限产生争议的,可通过司法途径解决。

本院对被告的上述意见予以采纳。对于45%计容积率建筑面积定位问题的答复,被告认为与拍卖公告上的内容一致,并在庭审中明确表示除拍卖公告及土地出让合同初稿上的约定外,被告对此无其他特殊要求。本院认为被告的答复及意见表意明确且不损害原告权利,本院对此应予采纳。

综上,被告已对原告函件作出明确的确认答复,履行了相应义务,且上述答复并未违反先前相关文件的要求和法律规定,原告要求撤销答复,重新作出答复的请求缺乏法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下: