解读《关于加强影子银行业务若干问题的通知》
近年来,随着我国金触市场的改革发展,一些传统银行体系之外的信用中介机构和业务(以下统称影子银行)日益活跃,在满足经济社会多层次、多样化 金融需求的同时,也暴露出业务不规范、管理不到位和监管套利等问题。为有效防范影子银行风险,引导其健康发展,经国务院同意,现就有关问题通知如下:
一、正确把握影子银行的发展与监管
影子银行的产生是金融发展,金融创新的必然结果,作为传统银行体系的有益补充,在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到积极作用。我国影子 银行主要包括三类:一是不持有金融牌照、完全无监督的信用中介机构,包括新型网络金融公司、第三方理财机构等。
二是不持有金融牌照,存在监管不足的信用中 介机构,包括融资性担保公司、小额贷款公司等。三是机构持有金融牌照,但存在监管不足或规避监管的业务,包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。
当前,我国影子银行风险总体可控。但2008年国际金融危机表明,影子银行风险具有复杂性、隐蔽性、脆弱性、突发性和传染性,容易诱发系统性风险。要认真 汲取国际金融危机的深刻教训,进一步增强大局意识和忧患意识,坚持一手促进金融发展、金融创新,一手加强金融监督、防范金融风险,落实责任,加强协调,疏 堵结合,趋利避害,在发挥影子银行积极作用的同时,将其负面影响和风险降到最低。
解读:首次厘清影子银行概念,明确监管方向
对影子银行实施监管,首先需要认定影子银行的范围。107号文首次在官方层面明确影子银行概念,其将影子银行体系分成三部分,明确了未来监管层对于影子银行的监管方向。
107号文扩大了影子银行体系,其首次将新型网络公司、第三方理财机构等完全无监管信用中介机构纳入监管体系。对于网络金融的监管与 2013年以来互联网金融的迅猛发展息息相关,从后面监管措施看,网络支付平台、网络融资平台、网络信用平台均被纳入监管,将终结互联网金融无监管局 面。
除了对民间融资业务、信托、银行理财业务等传统影子银行体系进行监管外,107号文还将券商、期货、私募投资基金、保险等机构的理财业务、金融机构 跨市场理财业务、第三方支付、货币市场基金、资产证券化等业务纳入监管,可见监管对象之全,监管范围之大。
107号文或成为我国影子银行的第一部基本法,其通过官方文件厘清影子银行概念,有利于统一影子银行的计算口径,使影子银行更为透明化,便于监管层把握和控制整个金融体系的风险。
影子银行(ShadowBank)是一个很新但影响很广的金融概念,伴随着本轮全球金融危机的蔓延被创造和推广开来。这个概念最早由美国太 平洋投资管理公司(PIMCO)的执行董事麦卡利在2007年的美联储年度会议上提出,意指游离于监管体系之外的、与传统接受中央银行监管的商业银行系统 相对应的金融机构。
影子银行与商业银行一样,是一种信用中介(creditintermediation),其在经济体系中提供三种转化:信用转换、期限转换和 流动性转换,从而将全社会的借款人和融资人联系起来,但方式不同于商业银行的吸收存款发放贷款机制,而是以与现代金融市场联系非常紧密的各种金融工具形式 出现。
影子银行概念的核心是:充当储蓄与投资之间的融资中介的职能,却在传统银行体系之外。其一,说明其银行特性,其二,说明其影子特性,这一特 性从表面上看是不能接受存款,更深层的含义则是不接受官方的监管,因此也无法享受官方的保护。
2013年12月社会融资总额1.24万亿,全年17.29万亿,其中新增信贷4806亿元,信贷全年8.89万亿。
(一)按照谁批设机构谁负责风险处置的原则,逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任,建立中央与地方统分结合,国务院有关部门分工合作,职责明晰、权责匹配、运转高效的监督管理体系。
(二)已明确法定监督管理部门的,有相关部门按照法定职责分工分别实施统一归口监督管理。其中,各类金融机构理财业务,由国务院金融监管部门依 照法定职责和表内外业务并重的原则加强监督管理,银行业机构的理财业务由银监会负责监督;证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由证监会负责监督;保 险的理财业务由保监会负责监督;金融机构跨市场理财业务和第三方支付业务由人民银行负责监管协调。
(三)已明确由国务院有关部门制定规则、地方人民政府负责监督管理的,实行统一规则下的地方人民政府负责制。其中,融资性担保公司由银监会牵头 的融资性担保业务部际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则,地方人民政府负责具体监督管理;小额贷款公司由银监会会同人民银行等制定统一的监督 管理制度和经营管理规则,建立行业协会自律机制,省级人民政府负责具体监督管理。
(四)已经明确由地方人民政府负责监督管理,国务院明确行业归口部门的,由地方人民政府根据行业归口部门统一要求负责具体监督管理,行业归口部门牵头制定完善相关法规制度和政策措施。
(五)针对尚未明确监督主体的,抓紧进行研究。其中,第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等,由人民银行会同有关部门共同研究制定办法。
解读:107号文对影子银行的监管强调职责分工,落实监管责任,对已有监管机构的,进一步明确,对尚未明确监管主体的,将抓紧研究确定监管机 构。对于第三方理财、非金融机构资产证券化、互联网金融,国务院要求央行协同其他部门抓紧研究制定办法,预计未来将会出台对针对此类业务监管的具体政策法 规及监管细则,同时确定监督管理机构。
107号文明确地方政府的金融监管职能,其中提到融资性担保公司、小额贷款公司分别由地方人民政府、省级人民政府负责具体监督管理,预计未来民间融资主要由地方政府承担监管职能。
自此,影子银行监管体系将进一步完善。影子银行最大的领域是泛资管的融资性业务,银信合作业务、银基合作、银证合作、银证信合作、银证基合作、投资于非标的银行理财、银行同业买入返售信托受益权等都涉及跨行业跨市场的交叉性金融业务,对其监管需各部门进行协调配合。
107号文提到金融机构跨市场理财业务和第三方业务由央行负责监管协调后,传达出强化央行统一监管的意志,预计央行将会积极发挥金融监管协调部际联席会议制度,或授予其更大的权力对跨市场融资性业务进行重点监管。
(一)按照分业经营、分业监管的原则,加强市场主体监管,依法制定公布相关监督管理办法、经营管理规则和风险管理制度,严格监管超范围经营和监管套利行为。按照业务规模与风险承担能力相适应的原则,督促相关机构建立内部控制、风险处置制度和风险隔离机制。
(二)规范发展金融机构理财业务。各金融监管部门要按照代客理财、买者自负、卖者尽责的要求,严格监管金融机构理财业务。要督促各类金融机构将 理财业务分开管理,建立单独的理财业务组织体系,归口一个专营部门;建立单独的业务管理体系,实施单独建账管理;建立单独的业务监督体系,强化全业务流程 监督。
商业银行要按照实质重于形式的原则计提资本和拨备。商业银行代客理财资金要与自有资金分开使用,不得购买本银行贷款,不得开展理财资金池业务,切实 做到资金来源于运用一一对应。证券公司要加强资本管理,保险公司要加强偿付能力管理。
(三)加快推动信托公司业务转型。明确信托公司受人之托,代人理财的功能定位,推动信托公司业务模式转型,回归信托主业,运用净资本管理约 束信托公司信贷类业务,信托公司不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务。建立完善信托产品登记信息系统,探索信托受益权流转。
解读:银行理财收益或将下降,资金池类信托发展受限
资金池:资金池业务属于集合资金信托,其特点是资金没有固定投向,一般投向多个领域,由信托公司自主管理。为保证资金池产品的收益率,信托公司 一般会按一定比例将资金分别投向流动性好收益率较低的资产和流动性差收益率较高的资产,其中流动性强但收益较低的资产主要包括现金、银行存款、短期债券等 货币市场投资工具,流动性较差但收益率高的资产主要包括房地产、基础建设、股票、1年以上的信托或贷款产品等。
其运作模式的核心是:短钱长投和 滚动发售,实现期限错配和流动性错配。
通过多个理财产品资金的集中管理,利用资金的期限错配来实现利差,形成资金规模效应。资金池模式 下,理财资金采取集合管理的运作方式,一般通过信托形式进行运作,以滚动发行产品或投资人赎回申购的方式来筹集短期资金池,资产池中的资产是则是长期的, 通过进行适当的期限错配来获取收益。
具体来说,资金池通过滚动发行理财产品保证稳定的资金来源,资产池集合投资进行资产配置,理财管理部门的主要 职责即包括摆布产品发行和到期时间,保证资金池内的最低流动性,以防出现流动性风险。
非标资产:13年3月25日银监8号文《中国银监会关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》中提到的定义:非标准化债权资产是指未在 银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产,包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类受(收)益权、带回够条款的 股权性融资等。
该定义把所有不在银行间以及交易所交易的资产统统归为非标准化债权资产,其中把部分带回购的股权以及在北金所等挂牌的统统归为非标准 化,基本把信托、券商、基金、产权类交易所挂牌的所有产品纳入管理。
但对非债权性资产的定义存在操作空间,例如将承兑汇票设计成可在银行间市场交 易的买入返售类票据即可变成标准化债权资产,同时在银行间市场/证券交易所的信贷资产证券化产品也不受限制。
2013年3月银监8号文要求商业银行每个理财产品与所投资资产(标的物)实现一一对应,每个产品单独管理、建账和核算,对未能达到要求的非标 准化债权资产,要求商业银行应比照自营贷款,于2013年底前完成风险加权资产计量和资本计提。
与8号文重在规范理财资金投资非标不同,此次107号 文提出商业银行要按照实质重于形式原则计提资本和拨备,同时其强调银行理财不得开展资金池业务,若后续监管到位,其与8号文将形成双重制约,一方面阻断 银行理财进行期限错配、信用错配,一方面通过4%与35%的两个上限(商业银行应当合理控制理财资金投资非标准化债权资产的总额,理财资金投资非 标准化债权资产的余额在任何时点均以理财产品余额的35%与商业银行上一年度审计报告披露总资产的4%之间孰低者为上限)限制理财资金投资非标类资产,银 行理财收益预期将下滑。
107号文要求加快信托业务转型,回归信托主业。2013年信托业务模式有所突破,土地流转信托、消费类信托等事务管理类信托、家族信托等均 有发行,然而模式尚未成熟,业务普及存在一定难度,仍以融资类信托业务为主。
2010年银监会出台的《信托公司净资本管理办法》已对信托公司进行净资本管 理,此次107文强调要运用净资本管理约束信托公司信贷类业务,不排除未来监管层将进一步增加净资本计提标准。强调资本监管,意在控制风险,也传达出了监 管层要求信托公司刚性兑付的意图维持不变。
107号文要求信托公司不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务,但并未限定标准化理财资 金池业务,这与禁止商业银行开展理财资金池的一刀切做法存在区别,与监管层鼓励信托公司加强主动投资能力的监管思路密切相关。
(四)规范金融交叉产品和业务合作行为。金融机构之间的交叉产品和合作业务都必须以合同形式明确风险承担主体和通道功能主体,并有风险承担主体的行业归口部门负责监督管理,切实落实风险防控责任。
解读:强调规范而非禁止各金融机构间的合作行为,旨在强调落实风险控制,承认了通道业务的合理性。
(五)规范管理民间融资业务,小额贷款公司是以自有资金发放贷款、风险自担的非金融机构,要通过行业自律组织,建立小额贷款业务规范,不得吸收 存款、不得发放高利贷、不得用非法手段收贷。银行业金融机构按规定与小额贷款公司发生的融资业务,要作为一般商业信贷业务管理。
典当行和融资租赁公司等非 金融机构要严格界定业务范围,典当行业要回归典当主业,不得融资放大杠杆。融资租赁公司要依托适宜的租赁物开展业务,不得转借银行贷款和相应资产。
(六)稳健发展融资性担保业务。要按照代偿能力与业务发展向匹配的原则,指导融资性担保公司稳健开展担保业务,明确界定融资性担保公司的融资性 担保责任余额与净资产的比例上限,防止违规放大杠杆倍数超额担保。非融资性担保公司不得从事融资性担保业务。银行业金融机构不得为各类债券、票据发行提供 担保。
(七)规范网络金融活动。金融机构借助网络技术和互联网平台开展业务,要遵守业务范围规定,不得因技术手段的改进而超范围经营。网络支付平台、网络融资平台、网络信用平台等机构要遵守各项金融法律法规,不得利用互联网技术违规从事金融业务。
(八)规范发展私募投资基金业务。要按照不同类型投资基金的本质属性,规范业务定位,严禁私募股权投资基金开展债权类融资业务。
解读:107号文首次在国家层面对民间融资、融资担保业务及网络金融进行规范。监管层面明确融资性担保公司由银监会牵头的融资性担保业务监管部 际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则,地方人民政府负责具体监督管理。小额贷款公司,由银监会全同人民银行等制定统一的监督管理制度和经营管 理规则,省级人民政府负责具体实施监督管理。
107号要求明确界定融资性担保公司的融资性担保责任余额与净资产的比例上限,表明了监管层继行降杠杆、控风险的思路。
对于目前比较热的网络金融活动,107号文仅仅设定一个原则性规定,不得因技术手段的改进而超范围经营,网络支付平台,网络融资平台,网络信用 平台等机构也是要遵守相关法规,这其实是变相承认了以上机构。同时在前文中要求央行协同其他部门抓紧研究制定办法,预计未来将会出台对针对此类业务监管 的具体政策法规及监管细则,同时确定监督管理机构。对于互联网金融而言其实属于利好,获得承认和规范发展是其生长壮大的前提。
(一)深入排查风险隐患。有关部门按照责任分工,系统深入排查影子银行活动的薄弱环节和风险隐患,切实做到心中有数,地方人民政府要按照行业归 口部门的统一部署,结合本地区实际,加强对各类金融活动的监督管理,及早锁定风险,层层落实风险防控责任,有针对性地建立完善风险应对处置预案。
(二)着力加强监督检查。建立健全风险预警机制,加强风险监测、分析和预警。坚持日常监督管理和定期检查,不定期抽查相结合,提高非现场监督管理和现场检查的有效性,切实做到风险早发现、早预警、早报告、早处置。
(三)加大违法违规行为查处力度。有关部门要督促指导地方人民政府,严肃查处各类违法违规融资活动,及时纠正各类金融超业务范围活动,严厉打击非法集资等违法行为,切实维护金融秩序,保护存款人、投资者和金融消费者的合法权益。
(一)加强监督管理协调。地方人民政府要遵守统一的行业监管规定,加强与行业归口部门的政策衔接,充实监督管理资源。有关行业归口部门要加强协 调配合,及时修订完善规章制度,指导行业协会等自律组织强化自我约束,加大行业分析、指导和培训力度,积极发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用,重点 对跨行业、跨市场的交叉性金融业务监管进行协调。
(二)强化信息统计和共享。人民银行要抓紧制定基础性统计框架和规范,有关行业归口部门要按照统计框架和有关会计制度,结合行业特点,制定统一 的统计科目和报表体系,建立全国性行业信息统计系统。进一步健全统计分析制度,将有关行业的业务总量、机构数量、风险状况等情况纳入统计分析范围。
各地区 要按照有关行业归口部门的要求,及时准确报送相关信息,有关行业归口部门按照人民银行的要求,及时准确报送行业统计信息;人民银行负责各类社会融资活动的 统计汇总,建立影子银行专项统计,定期向国务院报告统计汇总信息情况,同时反馈各地区和有关行业归口部门,并适时向社会公开发布。
(三)加强社会信用体系建设。以不良信用记录为重点,建立相关机构及其高管和从业人员的信用记录,实施喜用分类监管。建立失信黑名单制度和失信行为责任人行业禁入制度,健全失信惩戒机制,强化相关机构、人员的诚信意识。
(四)做好舆论引导工作。有关部门要通过各种形式,同社会公众客观介绍影子银行的积极作用和风险情况,积极做好舆论引导工作。对媒体反映的影子银行风险等问题,要高度重视、及时核查整改,加强披露、增加透明度,维护市场信心。对不实传闻和报道,要及时回应澄清。
(五)本通知印发后,各地区、各有关部门要抓紧制定具体实施方案,确保各项措施落到实处。[2]
1.疏堵结合、趋利避害,是规范而非打击。
2.每次创新都是对既有监管体系的规避,而每次监管都是对既有业务创新的规范
高善文:制度扭曲促成影子银行体系扩张:基础货币供应低增长与实体经济相对旺盛的货币需求之间的矛盾,是过去几年影子体系大发展的基本原因。 更具体地看,贷存比考核(信贷额度指导)限制了商业银行通过表内渠道增加信贷供应的空间,迫使银行发展表外业务以绕过监管提升货币乘数,这构成了影子体系 的资金供应来源;信贷产业政策,限制了房地产和基建项目的表内融资渠道,迫使他们转向其他渠道融资,这构成影子体系的资金需求来源。
这两种制度层面的扭 曲,是影子体系近年迅猛扩张的关键原因。
目前为止的制度和政策调整,并没有触及以上这些制度性根源,因此通过这些政策来疏导和清理影子银行体系,注定是缘木求鱼,扬汤止沸。这也意味着 这些政策在短期内会压缩影子银行规模和社会信用供应,但假以时日,其他形式的金融扭曲和金融创新会很快发展起来,并形成和积累更隐蔽的金融风险。尽快调整 和消除前述制度层面的扭曲,是理顺和化解影子银行体系风险的根本。迄今这些方面的政策讨论仍然很不充分。
