全国人大邵宁 全国人大财经委邵宁:国企改革亟须厘清五大问题

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),是指导我们国家下一步全面深化改革的重要文件,当中也包括国有企业改革问题。

《决定》对国有企业改革提出了一些新的概念和新的要求,但到目前为止,各方面的解读并不完全一致。正确解读《决定》的相关要求,对下一步深化改革非常重要。我想就这个文件的一些提法讲几点看法:

一:需创造条件去实现

真正的“管资本”

这是《决定》很重要的一个提法,而这个提法显然是有针对性的。前一段时间,有很多中央企业反映,国务院国资委对企业管得过多、过细。这可能就是这个提法的背景。

事实上,这样的问题根源在于体制:国资委是一个出资人机构,但它又是一个由行政机构改建而来的机构。当初组建国务院国资委,是合并了中央企业工委、国家经贸委、财政部、中组部等数家单位的部分职能机构而成的,这几个机构的性质都是党政机关,组合在一起,本质上仍是一个行政机构,是行政性出资人。

作为一个行政性出资人,其性质就不适合介入企业经营性活动。因此,行政性出资人必须有权力边界和行为边界,不能管得过多、过深,不能介入企业经营性的决策。如果这个边界在思想上不清晰,往往会越位而造成对企业的行政干预。

事实上,这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话,就是我们不能当婆婆加老板,国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住,其原因是机构性质所决定的。组建出这么庞大的一个行政机构,各部门都想把自己的工作做实、做到位,大家都去指导必然对企业造成非常大的影响。

从这个角度讲,教训有两个方面:

一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。按说,国资委应该是个专业化要求非常高的机构,不管是作为资产监管者,还是作为股东,要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。

二是运作中的问题。实际上,国资委成立以后,内部始终是几张皮,各唱各的调,没有真正形成一体化。

应当说,加强国有资产监管、推进国有企业改革方面,国资委的工作有成绩,也有不足。

另外需要说明的是,管资本是一种理想状态,是国资监管和国企改革的最终目标之一。现在我们并不完全具备条件,或者说我们需要创造条件去实现真正的管资本。

二:不宜否定“管人、管事、

管资产一体化”原则

2002年,党的十六大启动了国有资产管理体制改革,初步实现了出资人职能的一体化。这是上一个阶段改革的重要成果,也是国资委工作的体制基础。

所谓管人、管事、管资产一体化,本身并不是一个非常准确的概念。比如管人,管什么层次的人?是管班子的人,还是都要管?管事也有很多不同看法,什么该管,什么不该管?这个概念本身只是一个约定俗成的说法。

管人、管事、管资产一体化概念提出的背景,所对应的体制是十六大之前的体制。当时国有企业的管理状态是多头插手、无人负责,一个企业搞坏了,责任往往说不清。企业的重大事项都是政府决定的,企业自己要承担什么责任是说不清楚的;政府的管理责任也说不清,一个企业出了问题,是管人的部门负责,还是管事的部门负责,还是管资产的部门负责?都说不清楚。

国资委成立虽然只是做到了管人、管事、管资产初步的一体化,但是解决了一个重大问题,就是在政府层面对国有企业的管理责任清晰了。国务院国资委成立之后,如果中央企业搞不好,国务院国资委要负责;地方一个省的国企搞不好,这个省的国资委要负责。责任已推不到任何部门身上,而工作责任的清晰化是我们做好工作的一个重要前提。

应该说,这十多年来,不管是中央企业还是地方国有企业,在经营业绩上都有非常大的改善,这跟制度进步、责任清晰有很大的关系。我们不能因为存在管得过多、过细问题,而否定管人、管事、管资产一体化。如果把这个原则否定了,就很容易回到以前多头插手、无人负责的状态。

三:汇金公司还不是

国企改革体制样板

最近,汇金公司忽然成为大家学习的样板。

汇金公司是代表政府对国有重点金融企业持股的公司。我以前到汇金公司专门与他们座谈过,对他们的情况大概了解一些。

汇金公司的性质和职能可能从下面看更清楚一些。假定我是中国工商银行的上市公司,这个公司上面的管理框架是什么样的呢?干部选任是中组部管;分配是人力资源和社会保障部管;资产是财政部持有35%,汇金持有35%;业务方面是银监会和央行管。

可以看到,汇金本身的职能非常有限,就是持有上市公司35%的股份,所以他们能做的事情也非常有限,按35%的出资派董事而已。如果认为汇金公司是体制样板的话,就意味着要回到多头管理、无人负责的状态。

当然汇金公司有两点值得我们学习:一是汇金公司是按照专业机构组建的,大部分由专业人才组成;二是人员待遇考虑了市场的因素。

四:国企改革与银行改革难度完全不一样

有些同志认为,相对国有企业而言,国有银行的改革最成功。这个说法有道理,但两者的难度是完全不一样的。

国有工商企业是背着一系列包袱进入市场的,如体制问题、结构问题、企业办社会问题等等。为给国有企业解决这些问题,十几年来,从改革脱困开始,各级政府、包括出资人机构尽心竭力,脱掉了几层皮,但仍然没有完全解决好。

相对而言,国有银行的改革要简单得多:一是没有抓大放小的问题。而国有中小企业改革涉及几十万家企业、3000多万职工。

二是没有破产问题。而国有困难企业关闭破产涉及5000户大中型企业、1000万职工。

三是没有很多结构性问题。国有银行基本上不存在很大的结构调整问题。

四是基本没有办社会负担问题。国有银行没有办过学校、医院、公检法机构。

五是国有银行没有很突出的富余人员问题、厂办集体和辅业问题。国有银行系统总共才不到200万人,而在改革初期国有加集体企业职工超过1亿人。

六是我国的银行业并没有完全开放,竞争不很充分。

国有银行改革主要是两个问题:一是呆坏账;二是体制。呆坏账问题通过不良资产剥离解决了;体制问题通过整体上市解决。所以,国有银行的改革相对简单,比较容易做到整体上市。整体上市之后,就是管资本的问题了,就是一种理想状态了。

而国有工商企业有很多问题,到现在仍然没有彻底解决,有些问题单靠企业自身也解决不了,需要政府、包括出资人机构出面协调、帮助。所以,在国有企业的问题解决完之前,还不能仅仅是管资本。政府也好、出资人也好,有责任帮助企业推进改革、推动结构调整,帮助减轻企业历史负担,为最终实现只管资本创造条件。

五:授权大企业作为国资运营公司比较稳妥

为解决国资委管得过多、过细问题,一些同志设计的解决方案是建一个三层结构,用中间层把国资委屏蔽开,以减少对企业的干预。

但这个三层结构并不一定能解决问题,在这方面我们有过教训。至少在10年之前,深圳市国有资产监管体制改革起步就是三层结构:第一层是深圳市国资办;第二层是深圳市投资管理公司;第三层是深圳市的国有企业。运行中发现,这个体制并不顺,矛盾和摩擦很多,企业意见非常大。最后的结果是不得不撤销中间层次,改变为两层结构。

鉴于此,以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司,是比较稳妥的办法。就是依托现有优势的国有大企业,来组建国有资本运营公司。比如,在目前113户央企的基础上,努力通过重组压缩企业数量,如最后压缩到70户左右,企业的规模就都比较大了。

在这种情况下,授权这些大企业作为国有资本运营公司就可以了。与此同时,国资委的职能再适当往上浮一点,不该管的坚决不管,让企业有更大的经营自主权。这样可能会比较稳妥,震荡也比较小。如果人为地在国资委下面搭建国有资本运营公司,能不能规范运作很难说,搞不好又会变异成一个行政管理机构。

(本稿为作者于4月17日在中国企业改革与发展研究会召开的“深化国有企业改革座谈会”上的观点)