论我国水资源保护的法律制度的完善
摘要:水是人类极其宝贵的自然资源,是人类赖以生存的物质基础. 我国降水分布不均匀,导致我国水资源的季节分配和地区分布也不均匀。而且,我国工业和农业对水资源利用率比较低,水资源浪费比较严重,此外,我国主要水系的水体都遭到了不同程度的污染。
保护水资源势在必行。我国水资源保护制度起步较晚,水资源保护的法律制度和各项政策都不完善。因此要完善我国水资源保护制度,必须要健全水资源保护的法规体系和明确、完善法律责任制度。此外,国家应通过税收和宏观调控等手段来完善我国水资源保护的制度,使生产、生活和生态用水综合平衡,达到可持续发展的要求。
关键词:水;自然资源 取水许可证制度 排污许可证制度
联合国科教文组织认为:水资源指可利用或有可能被利用的水源,这个水源应具有足够的数量和可用的质量,并能够在某一地点为了满足某种用途而可被利用。水都可以直接或间接地被人们利用,是宝贵的自然资源。“目前所讲的水资源多半是一种狭义的概念,是指可供人们经常取用的、在一定时间内能够得到恢复和补充的淡水,即陆地上由大气降水补给的各种地表和地下淡水水体的动态水,它是一种不可代替的自然资源。
”[1]随着水资源短缺在世界范围内的蔓延,水资源成为世界关注的焦点之一,成为政府、学术界的重要议题。
水资源是一种自然资源, 它是人类生存和社会发展不可代替、不可缺少的资源。随着科学的发展,社会的进步,人口的增加,水资源在我国已是属于稀缺的自然资源。水资源与石油资源一样具有重要的地位。从长远而言,水资源的重要性可能超过石油资源。故人类生存与社会发展对水资源的依赖程度远远大于其它资源,是一种有着极具重要的不可代替的自然资源。
(一)从我国水资源分布特点看保护水资源的必要性
中国水资源总量为2.8万亿立方米。在世界银行统计的153的国家人均水资源占有量中,中国排在第88位。
受季风气候的影响,我国降水分布不均匀,导致我国水资源的季节分配和地区分布也不均匀。降水是我国河川径流的主要补给来源,而我国降水量受海陆分布和地形等因素的影响,在地区上分布很不平衡,年降水量和径流量都由东南沿海向西北内陆递减。
水资源的地区分布与人口和耕地的分布很不均匀,北方黄河、淮河、海河、辽河四大流域片的耕地多、人口密,淡水资源量只有全国的19%。我国干旱和半干旱地区,由于降水稀少,蒸发旺盛,蒸发能力大大超过降水能力。我国地表径流随时间的分布也很不均匀,径流的季节性分配具有夏季丰水、冬季枯水、春秋过渡的特点。
(二)从我国水污染现状看保护水资源的必要性
根据环境部门对全国河流、湖泊、水库的水质状况的监测,由于近年来工业废水和城镇生活污水的排放等原因,我国主要水系的水体都遭到了不同程度的污染。
本世纪70年代以来,水资源的开发利用出现了新的问题,主要表现在以下三方面:①水资源出现了短缺,所谓短缺是指相对水资源需求而言,水资源供给不能满足生产生活的需求,导致生产开工不足,饮用发生危机,造成了巨大社会经济损失,逐渐显现出水资源是国民经济持续快速健康发展的“瓶颈”;②工农业生产和人民生活过程中排放出大量的污水,它们一方面污染了水源,导致水资源功能下降,使本来就具有的水资源供需矛盾更加尖锐,给经济环境带来极大不利影响;③由于水体污染和不合理的开采利用,导致环境恶化,出现了一系列的环境问题。
水资源是人类生产和生活不可缺少的自然资源,也是生物赖以生存的资源和支撑国民经济健康发展的经济资源。因此,保护水资源势在必行。
二、我国水资源保护的立法现状分析
在我国,保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础,国家也已制定了一系列法律法规,基本上实现了水资源保护活动的有法可依。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部,它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》。
为了解决水资源短缺造成的影响,特别是资源性的水资源短缺,我国采取了多种措施来解决。总结起来,主要有两种模式:一是行政手段模式。如利用行政手段调配水资源,如南水北调。二是市场化模式。即以市场为基础的水资源管理模式。利用市场机制,采取经济手段,按照市场经济规律,引导人们自觉调整用水数量、用水结构并引导产业结构调整,实现在全社会优化配置水资源和建设节水型社会的目的。
(一)我国现行的水资源保护法律制度
1、取水许可制度和水费制度是国家规定的一项重要保护水资源的制度,取水户应当在取水点装置量水设施,否则按最大取水能力计算取水量。“取水许可实行分级管理,水行政主管部门应当在接到取水许可证后60日内决定批准或者不批准取水。
”[2]我国对开发利用水资源的各种行为进行收费,经历了一个从无到有的过程,水资源的价值也逐步得以体现。水资源实行有偿使用是国家保护水资源的一项基本政策,可以扭转以往取水随心所欲、乱采滥用的局面,取水实行许可和水资源实行有偿使用逐步迈上法制轨道。
2、排污许可证制度。排污许可证制度是全国第三次环境保护工作会议新提出的五项制度和措施之一,是一项在污染物排放浓度控制管理的基础上,走向总量控制管理的制度。它通过排污申报登记,然后根据当地污染的排放总量控制指标进行总量分配,核准排污单位的排放量,发放《排放许可证》,逐步实施污染物排放总量控制。
另外一个明显的好处是,由于每个企业都分到固定的排污指标,他就会采取各种措施使得其排污量控制在所分摊的排污指标范围内,就可以将剩下的没有用完的指标通过市场机制而卖给或租赁给需要该指标的其他企业,或者将其用于抵消该企业其他部门的超标的排污量。
3、水资源权益制度。市场在保护水资源方面主要是通过两大制度基础:产权制度和价格机制。其中,产权制度促使人们保护稀缺资源,价格机制提供水资源相对稀缺程度的尺度。政府要想利用和开创水资源市场,必须建立水资源的明晰产权,还要促使这一市场的尽可能完全竞争。
当然,完全竞争在水资源市场上几乎是很难实现的,这个领域存在着一些天然垄断的因素,致使参与竞争的人数很少,他们之间的竞争很弱,出现所谓的“薄市场”。[3]这就是要求政府加强管理的理由之一,而确立产权则是展开竞争的基本前提。
4、水生态系统健康诊断制度。水生态系统健康诊断是评价、判断水生态系统健康状况。当一个生态系统是稳定、持续和活跃的,能够维持其组织结构,受到干扰后能够在一段时间内自动恢复过来的话,则这个生态系统是健康和不受胁迫综合症影响的。
水生态系统健康诊断包括水生态系统活力、组织结构和恢复力等的评价。通过水生态系统健康诊断,正确认识水环境对人类生存和发展的承载能力,以保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性和持续性。
5、水环境安全预警制度。水环境安全预警从分析水环境系统要素和功能(过程)出发,探求维护系统安全的关键性要素和过程,通过对安全诊断指标的对比分析,划分安全等级,制定不同安全等级的预警标准。水环境安全预警制度包括监测突发事件和环境急剧变化所影响的地区的水环境状况,并进行准确、快捷的评估,在规定的期限内向有关部门报告,一旦超过预警标准,便由系统发出预警警报,启动工作预案。
6、水环境安全维护和管理制度。水环境安全维护和管理是根据水环境风险评价、生态安全设计的结果,依照相关法律规定,选用有效的控制方法和技术,进行消减风险的费用和效益分析,确定可接受的风险度和可以接受的损害水平,综合考虑社会、经济、政治等因素,决定适当的管理方案和措施,并进行实施,以降低或消除事件风险度,保护人群健康和生态系统的安全。
[4]要求从自然、经济、社会等各个层面对现有安全保障系统进行全面整合。
(二)我国现行水资源保护法律制度的缺陷
我国现行的有关水资源保护的法律主要有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》。但这些法律法规都还不够健全和完善,尤其是在水资源保护方面,存在的问题更为严重突出。其中存在的主要问题是:
1、现行水资源立法之间存在矛盾。从表面上看,这四部法律对我国的水资源保护问题已做出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题:①四部法律相互关系不明晰。上述四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力;但从理论与实践上看,水资源管理与水土保持.
环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范体系,目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要;②四部法律之间的关系不协调。
四部法律都对管理体制做出了规定,确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门,但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后,也缺乏通盘考虑,污染防治法早于水法,水法又早于环境保护法,不可能使得几部法律很好地协调;③各管理部门之间的职权范围不明。
由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经***批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,造成权力设置的重复或空白,只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,又不能形成整体效益;反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害;④个别管理机构的法律地位不明,职权不定,难以实现法律规定的管理目标。
2、水资源的相关法制不健全。虽然我们有了基本法律依据,但是水资源保护法律法规体系尚不完善。需要通过我们的实践和理论探索进一步健全起来。水资源保护的法律法规所涉及的内容尚不全面。目前我们仅有的法律法规所涉及的内容主要为水质保护的内容,在水量的保护以及现在大家都非常关注的水生态系统的保护与修复方面还没有比较具体的法律法规。
这是水资源保护法规第一个不够完善的方面,另一方面,现有的法律法规的配套法规也并不完整。比如,到目前为止,我们只有一个关于入河排污口监督管理的部规章,水功能区划的管理办法还只是一个规范性文件。
3、水资源保护与水污染防治的管理体制不顺畅,特别是机构职责不适应形势的要求。十届全国人大常委会第十六次会议上审议了盛华仁副委员长所作的关于检查《水污染防治法》实施情况的报告。人大常委会在审议报告中提出,要理顺管理体制,加强综合协调。
建议水利部门统一管理负责水质监测,建立全国地表水、地下水水质水量的综合全面协调的监测网络,建议水污染防治一定要多部门联合进行。水污染一定要在岸上防治,把污染控制在水环境承载能力之内,由环保部门根据水利部门确定的限制排污总量,监督各排污口按量达标排放。
三、我国水资源保护的法律制度的完善途径
(一)健全水资源保护的法规体系和明确、完善法律责任制度
法律应当逐步扩大环境诉讼的主体范围,从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门,扩大到具有专业资质的其他环保组织,再扩大到更广泛的公众主体,建立环境公益诉讼制度,并以此为契机,加强立法对水污染的行政责任,民事责任和刑事责任的规定。在行政责任方面,有代表认为我国水污染事故处罚制度在处罚依据、罚款数额、对环境损害本身重视程度等方面存在的问题,是目前影响我国环境法有效实施的一个重要因素。
健全水资源保护的监督管理体系,健全的法律法规体系还不够,还需要一个更好的监督管理体系。监督体系应包括制度、包括机制、包括机构、职能、队伍和人才。水资源保护工作是一项专业性较强、也相对比较新的工作,水资源保护的监督管理人才需要有水资源保护方面的法律知识、业务知识,才能行使好水资源保护监督管理职责。
对于保护水资源的法律责任问题,首先要明确管理部门的法律职责。要调动行政执法人员的积极性,必须建立完善的法律责任制度,明确行政执法人员的法定职责和法律责任,促使行政执法人员严格按照法律的规定来执行保护水资源的法律职责。
此外,要加大宣传力度,保护水资源不是一个人的事情,而是全民动员,通过宣传让其知道保护水资源,是每个公民应尽的义务。让人民有水资源短缺的忧患意识,这样对于保护水资源才能取得更好的效果,这样也有利于执法人员进行执法和监督。
(二)利用税收杠杆完善水资源保护制度
随着水资源短缺与污染问题的日趋严重,世界各国纷纷采取各种手段进行保护,税收手段已成为保护水资源最主要的方式。大部分 OECD 国家采取税收方式保护水资源均取得明显的效果,其经验及不足之处值得我国参考与借鉴。调整现行的水资源的价格机制。对于居民用水和工业用水使用不同的标准来调整水资源的价格,建立水权市场是水资源供需矛盾加剧的必然产物。
根据各地水资源分布情况不同,对水资源丰富的地区实行相对低的税率,水资源紧缺的地区实行相对高的税率,可以充分合理地利用水资源。由于我国的水资源分布极不均匀,各地情况不一,有必要采取差别税率这种方式来适应各地的实际情况,以充分合理地利用水资源。运用企业化的经营模式,引入市场机制,使水资源的价值能够通过市场得以体现和增长,并使水资源的配置尽可能优化。
(三)利用宏观调控手段完善工业、农业水资源保护制度
水资源配置需要政府来调控。国家作为水资源所有者,是水权分配的主体,中央政府授权各级权力机构分配水资源的使用权,中央政府始终保留水资源的最终处置权。国家政府作为水市场的管理者和调控者,在水资源配置方面,应行使水行政管理和水行政执法职能,加强对水权和水市场的管理。
1、我国工业用水保护制度的完善
我过工业用水的基本特点是:(1)是用水量大。目前我国工业取水量约占全国总取水量的 20%;(2)是大量工业废水直接排放是造成水污染严重的主要原因;(3)是工业用水效率总体水平较低;(4)是工业用水相对集中。我国工业用水主要集中在火电、纺织、石油化工、造纸、冶金等行业,约占工业取水量的45%。
国家依法明确和严格执行工业用水的排放标准,并利用税收和贷款等各项政策来促使企业改进设备,提高资源的利用效率,加大工业用水的重复利用率,依靠现代科技成果来改进企业的污水的处理技术,达到国家规定的排放标准。对于那些污染严重而且经济效益低的工业企业进行取缔。一方面,这样可以减少对水资源的污染,防止出现水体污染的恶性循环。另一方面,可以减少对水资源的过分利用,有利于水资源的保护。
2、我国农业用水保护制度的完善
我国农业用水的最大特点是:用水效率过低,有潜力可挖 。我国农业用水量占总用水量的73.4%(若考虑农村生活用水则占81.7%)。我国1995年用水效益为10.7元/m
,只有美国的1990年1/8,日本1989年的1/25,这说明我国节水潜力很大。
要节约用水,首先要做到以下几点:(1)转变水资源供需观念,由供水管理演变为需水管理,就是综合运用行政的、法律和经济的手段来规范水资源开发利用中的行为;(2)改变单项技术为综合技术。充分利用当地水资源,包括降水、地表水、地下水、土壤水和劣质水资源化;(3)此外还要调整种植结构,开发培育节水高产品种,大力推进节水灌溉制度。积极发展研究农业节水高新技术。
水资源作为生态环境的一个重要成分对于人类生产生活都具有不言而喻的重要价值,因而明确水资源使用的受益者和水环境问题的治理者无疑具有重要意义;与此同时对于水资源的开发利用要实行生产、生活和生态用水综合平衡,做到微观与宏观相结合,促进水资源问题的根本解决。
