毛振华方广 毛振华:地方政府仍有发债空间

地方政府仍有负债空间,已有的负债风险可控,通过发行市政债等方式来解决现有融资平台的债务问题;同时,需要通过改革建立一种机制来加强地方债的管理

自去年审计署公布地方政府性负债规模后,反思和寻求地方债务解决之道成为各方讨论的焦点。时至今日,有关地方政府及融资平台债务规模和信用风险的话题仍备受关注。

尽管近年来地方政府本级财力增强,包括中央对地方转移支付和基金预算收入在内的可支配财力规模也越来越大,但地方借债和偿债仍面临着法律和责任的双重制约。一方面,现行预算法规定地方政府不能有赤字,限制了地方政府自主借债的空间;另一方面,近年来地方政府民生性支出等事权责任扩大,挤压了地方的偿债能力。在地方综合财力增强的背景下,无论是偿还现有的存量债务还是继续借新债缓解支出扩大的矛盾,均面临较大挑战。

仅认识到这些,并没有全面系统地弄清楚中国地方政府负债的能力、可允许的负债规模边界和风险。笔者认为,地方政府负债未触及边界风险,尚在可控范围之内;若尽快改革现有地方政府负债体制,地方政府未来仍有发债空间。

负债风险可控

关于负债规模和适度性,笔者认为:目前,地方政府负债规模适中,未触及地方政府的负债边界;总体系统性风险不大,偿债能力仍在可控范围内。

首先,地方政府现有的存量债务只是初始债务,不能因为负债结构的不合理而否认负债能力。

审计署公布的地方政府性负债为10.7万亿元,也有民间的估算高于这一数字,无论规模有多大,这个存量的规模只是一个初始负债,而其中近50%是通过融资平台公司向银行借贷或发行城投债的变相方式举借的债务,主要产生于2008年以后。

由于宏观调控和土地财政的锐减,社会普遍关注的是融资平台的信贷风险和城投债的信用风险,不能由此就认为地方政府负债能力到了边界,没有能力进一步举借债务。而相反,现阶段中国地方政府的负债仍处于起步阶段,不能因为负债结构的不合理而否认负债能力。

我们注意到一个有意思的现象:一方面,去年的房地产市场调控收紧了地方政府“土地财政”这一“钱袋子”,根据国务院《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》,2011年国有土地使用权出让收入2.

7万亿元,下降18.6%;另一方面,中央和地方政府去年又收获了10.37万亿元的财政收入,这一数字接近地方性政府债务的规模10.7万亿元,其中地方本级财政收入为5.24万亿元,增长接近30%,超过了地方融资平台债务4.97万亿元。这“一增一减”背后折射的是地方财政收入面临的结构性问题。

一些省市近乎一半的综合性财力来自于与土地出让金有关的基金收入,而这其中土地收入又影响到融资平台公司的担保和偿债能力。融资平台近两三年或将面临着债务集中到期的偿债压力,土地出让金收入的下降无疑引发了社会对地方政府担保或代偿能力的质疑。

笔者认为,鉴于近年来地方经济的快速发展,地方政府收入稳步提高,从流量上完全可以覆盖现有的债务规模。而且地方政府性负债的累积主要集中在2008年以后,具有一定的特殊性,消化好这部分初始存量债务是目前亟待解决的问题,不能因此否认了地方政府未来的负债能力。

任何一个负债主体,在进入债券市场后有一个滚动负债问题。这一问题的讨论,美国曾经有“旋转门”之说,在一定规模之内,一个有负债能力的主体,大都持续保有一个负债余额。从这个意义上讲,如果简单判定现有存量不大的地方政府融资平台面临大风险,就是缺乏对债券主体持续保持合理负债规模的常识认知。

其次,从地方资产负债表的视角来看,地方政府经营性资产可为偿债提供保障。

中国的地方政府与西方不同,具有一定特殊性,这种特殊性体现在地方政府不仅仅提供单纯的公共产品和服务,还拥有规模较大的经营性国有资产。中国地方政府的职能相对比较复杂,不能从传统经济学理论出发,仅将其视为“守夜人”,地方政府在推动地方经济发展和经济转型中承担了独特的角色,其复杂性决定了其特殊性。

从理论上来讲,如果把中国的地方政府视为一个大的企业集团,地方政府应该像企业一样,有自己的资产负债表、利润表和现金流量表。如果按照这个逻辑框架来分析,相对于地方债务规模来说,地方政府的负债率不高,远未到负债边界。

实际上,抛开非经营性资产和资源类资产,中国的地方政府拥有大量的经营性资产,必要时,也可以作为地方政府偿还债务的基础。这些经营性国有资产很多以股权或非股权的方式存在于上市公司或非上市公司及相关产业中,尽管这些资产的数据尚未完全公开,但这些资产应该具有一定的变现能力。从这个意义上讲,地方政府的负债能力仍在可控范围。

以往我们考察地方政府的负债水平和能力时,常使用债务率或债务负担率这两个指标。如果给地方政府建立资产负债表的框架,理论上可以对地方资产进行估算,建立相应的资产负债表以确立合理的负债边界。而这其中,考察的国有经营性资产主要集中在国有企业。

根据国资委的统计数据,截至2010年底,中央国有企业资产总额244274.6亿元。而根据各地国资委公布或媒体公开的数据,截至2010年底,北京市国有企业资产总量16631.6亿元;上海国有资产总额1.4万亿元,其中经营性国有资产总额大约1万亿元,这其中,市属经营性国有资产又约占85%份额;截至2011年底,广东省国有企业资产总额达2.

27万亿元。笔者粗略估算,全国地方国有资产至少超过20万亿元,其中七成为经营性资产。

各地国资委均制定了做大做强国有资产的计划,并立足于将之证券化。比如,“十二五”末,广州国有资产总量将达到1万亿元,资产证券化率达到60%;2015年,北京市国有资产总量将达到2.8万亿元;上海力争2012年底地方经营性国资证券化率达到38%。

地方国有企业近年来效益的不断提高和证券化的逐步推进,使得国有资产的盈利能力和流动性大大增强。这些资产的盘活和流转,一方面为地方经济贡献了较大份额,另一方面,也成为衡量地方政府实力的表现。从报表的角度,地方国有企业上缴的红利大多进入到地方政府的非税收入中,这部分地方经营性国有资产能带来比较可观的偿债现金流,因此理论上这些资产可以完全纳入地方资产负债表框架中,作为衡量地方政府偿债能力的基础。

如果以此估算地方资产负债率,以北京、广东为例,截至2010年末,北京市和区(县)两级政府性债务余额为3745.45亿元,与全市综合财力相比,地方政府负有偿还责任的债务率为61.71%,资产负债率仅为22.52%;截至2010年底,广东省三级地方政府性债务余额7502.96亿元,债务率64.22%,如果以国有企业资产作为基数,资产负债率仅为33%。

初步观察和估算,从资产负债表的角度,地方政府现有的负债规模应该没有达到负债边界。目前,大部分地方政府财政收入仍在增长,而且财政状况未出现恶化,现金流正常,国有资产的规模在扩大,效益在提高,因而仍具有相当好的负债能力。模拟建立地方政府资产负债表,是确定地方政府负债合理上限边界、判定信用风险的必备之课。

再次,一些地方的经济总量“富可敌国”,负债空间或可延展。

中国地方特别是省的经济总量近年来不断扩大,GDP过万亿元的省市逐年增加。单从经济总量来看,一些排名前列的省份“富可敌国”,实力不亚于欧洲一些国家。

根据中国社科院发布的《中国省域经济竞争力发展报告(2009-2010年)》,从GDP来看,中国部分省市经济指标排位已进入中游位置,超过部分发达国家,其中广东、江苏和山东3个省份的GDP均进入前20位,分别排在第14、第15和第17位,超过了比利时、波兰、瑞典、奥地利等19个经合组织成员国。尽管人均指标相对落后,但也有少数发达的省市比如上海、北京、天津等人均指标达到或超过了一些发达国家。

如果从面积、人口和经济规模来看,中国的一些省基本与欧洲一些国家无异。而欧洲这些国家具有独立的财政权而无独立的货币发行权,无独立的货币发行权这一点也与中国的省市有类似的地方。

与欧洲一些国家的数据比较可见,一些发达省市债务负担率不大,仍处于可控范围。笔者根据2010年数据估算,比如广东省2010年GDP约为3.78万亿元,远高于比利时(2.55万亿元,以2010年末汇率折算,下同)、葡萄牙(1.

19万亿元)、爱尔兰(1.18万亿元)和希腊(1.13万亿元),仅比荷兰(4.21万亿元)略低,而广东同期的政府性债务余额为7502.96亿元,债务负担率约为20%左右,同期上述欧盟国家国债余额占GDP的比重依次为96.8%、93%、96.2%、142.8%和62.7%。

可见,中国的一些发达省市经济总量正快速接近一些欧洲国家,但债务负担率均大大低于同规模的国家。当然,欧债危机中,这些国家过高的负债规模和风险,是由于过度举债造成的,中国的省市还远未达到那个水平。

中国地方政府目前尚无独立的发债权,而仅能通过财政部代理发债或国债转贷,也只有广东、浙江、上海和深圳四个省市去年实行了地方自行发债的试点。与一些欧洲国家类比,从经济规模和债务负担率等指标来看,一些发达省市仍有负债空间,远未超过警戒线。

根据各地公布的初步核算数,全国共有23个省份2011年GDP总量超过万亿元,其中4个省达到2万亿元,1个省达到3万亿元,3个省超过4万亿元以上。可见,未来各省的经济总量仍将进一步扩张,一些省的债务负担率还会呈现一定的下降。即使我们把地方政府融资平台和城投债视为政府负债,现在的负债规模不大,信用风险尚在可控范围之内。

体制改革以强化管理

首先,要通过相关法律调整,明确地方政府可成为负债主体。

现有地方债务的结构特点体现在两方面:一方面是融资平台债务占比较高,达到46.4%(实际可能高于这个比例)。另一方面是地方债务主要来源于银行信贷。

地方政府未名正言顺地成为负债主体,是因为现有体制的约束。这种约束直接造成了地方政府债务管理缺乏清晰的法律构架。

一方面,地方政府不能有预算赤字,无法直接从银行借债,但开支巨大,入不敷出,只能通过中央转移支付来解决,但仍是不足。地方政府只能通过融资平台变相借债,以规避不能负债的法律约束,并在大搞地方经济建设拉动GDP的刺激下,放任融资平台公司的借债行为。

另一方面,融资平台既是一般公司,又是一种特殊公司,为政府承担基础设施建设和固定资产投资的融资功能,有地方政府支持和担保,理论上可以根据需要来扩大借债规模,有借债冲动。银行也愿意和这些公司打交道,同样具有放贷冲动。

如果在这种模式下,地方政府的融资需求被放大,负债边界实际上是在不断扩大,只不过没有显性化。而且融资平台公司的偿债意愿是模糊的,一旦缺乏稳定现金流,就需要政府“兜底”。这说明,地方政府负债主体构造有缺陷,简而言之,地方政府没有真正承担起借债的主体责任。

现行法律没有规定地方债务的总量和规模,尽管预算法规定不能有赤字,但地方财政近年来已出现实际赤字。融资平台负债规模的攀升更说明了地方政府难以厘清债务主体责任的事实。因此,修改现有《预算法》及相关法律,明确地方政府可成为负债主体,在此基础上,进一步设定地方政府的负债规模与偿债机制,既可让地方政府名正言顺地利用债务工具,又能有效约束其借债冲动,还可为投资者提供巨大的投资机会。

目前,这一工作已略显滞后,应尽快推进。

其次,大力推行地方自主发行市政债。

既然地方政府仍有负债空间,而融资平台公司在理论上存在负债主体构造的缺陷,那么地方政府就应该自行或自主发债,通过改变负债主体和债务结构来逐步消化现有债务,满足未来的融资需求。因此,市政债未来应成为地方政府的主流融资渠道,而现有的融资平台将逐步退出主导地位。

美国市政债的经验值得借鉴。从1812年开始,美国的州政府和地方政府就以发行债券的方式为地方经济发展及基础设施建设筹集资金。历经数百年,美国市政债券已形成相当庞大的规模。根据美国证券业与金融市场协会(SIFMA)的统计数据,截至2011年三季度,美国市政债券余额规模37336亿美元,为世界第一,占全国债券市场规模的10.27%。

美国的市政债大致可以分为税收支持类债券(Tax-backed Debt)和项目或收入支持类债券(Revenue Bond)。前者依靠地方税收收入来还本付息,具有较高政府信用;后者依靠特定项目或工程稳定的现金流来偿还本息。

美国市政债的特点是品种丰富、分类清晰和管理规范,地方政府对发行市政债有很大的自主权,市政债只需符合“经常账户平衡预算”原则和遵守《国内税收法》的规定。另外,美国市政债拥有完善的地方信用评级和债券保险市场,注重通过市场化的风险管理机制来分散风险。

中国未来也可以发行这两类市政债,其一是依靠纯税收为还债基础的市政债,主要用于提供日常的公共产品服务和弥补财政赤字等,购买这部分债券的投资人应享有一定的免税优惠,以吸引更多机构投资人。针对现有平台公司中一部分项目回报率不高和公共属性较强的项目,可视为地方的准公共产品,剥离后可以通过税收支持市政债来弥补资金不足。

其二是地方发行的以收入为基础的市政债,此类债券应与具有稳定现金流的项目挂钩,严格限定资金用途,用于高速公路、桥梁、隧道、公共交通等公共设施。明确了负债主体的市政债,将会对现有的融资平台信贷具有一定的替代作用,而现有城投债已占融资平台债务的7%,未来可转化为项目收入支持的市政债。

第三,加强对地方政府负债总量和偿债机制的管理。

由于地方政府既承担公共服务产品提供者的责任,又是经济运行的实际参与者,加之地方政府负债并无终极个人偿债者,地方政府有放任扩大负债的天然冲动。只有抑制这种冲动,才能有效避免地方政府债务的系统风险。

近年来,已发生少数地方政府违约改组、抽逃融资主体资产等企图逃废债行为,尽管得到制止,但仍应引起高度警惕。加强对地方政府负债总量和偿债机制的管理,是促进地方政府负债健康发展的保证。

总体来看,可以得出两点结论:一是地方政府仍有负债空间,可以从现在的自行发债逐步过渡到自主发债,通过发行市政债等方式来解决现有融资平台的债务问题。这种方式比单纯依靠卖地收入的土地财政以及通过融资平台贷款来举借债务更稳健,更阳光化。

二是需要建立一种机制来加强地方债的管理。应从制度上改革,加强地方债务管理,这其中包括修改预算法,允许地方自行发债,改革分税制以规范中央和地方的财政关系,加强地方人大对债务管理的监督等。当然,现阶段,我们也应该关注地方政府债务所暴露出来的问题,防患于未然,防止部分地方债务风险的扩散。

作者为中国人民大学经济研究所联席所长、中国诚信信用管理有限公司创始人