聚焦“僵尸企业”清理：认定标准仍有待完善

僵尸企业“画像”

年中以来，多个与经济工作有关的高层会议都传递了一个清晰的政策信号：运用市场机制，加大对“僵尸企业”的处置力度。目前各行业及各地都正在加大对僵尸企业的处置力度，通过司法程序进行破产清算或重整的案例也大幅上升。

“僵尸企业”正在面临越来越严酷的政策环境。

年中的中央政治局会议在部署下半年经济工作时，发出了这样的信号。会议要求，紧紧抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，更多运用市场机制实现优胜劣汰。此后，相关部委和地区的配套政策和处置措施正在加速出台。

但是，对于“僵尸企业”的定义，目前仍缺乏量化、可操作的指标。中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华表示，“连续亏损三年以上且不符合产业调整方向的企业”，这个标准容易识别，但一些企业连续亏损两年后，地方政府给予其补贴，避免其被认定为“僵尸企业”。

具体清理工作中，有一些部门则根据企业经营状况，以是否报送年度年报、是否进行纳税申报等为线索发现问题企业，然后再区分、认定“僵尸企业”。走破产、重整法律程序，也需要各方博弈，需要法院平衡各方利益，以防误伤。

据国务院国资委副秘书长彭华岗介绍，2016年国有企业清理退出“僵尸企业”4977户，涉及资产4119.9亿元。

一些企业僵而不死、占用社会资源现象的背后，还有更多深层次问题有待解决。

改革“牛鼻子”

“僵尸企业”备受关注，始于2015年底的中央经济工作会议，会议明确要推进供给侧结构性改革，其中 “去产能”“去杠杆”均需要清理处置“僵尸企业”。之后各种配套文件政策，对“僵尸企业”有了更具体的安排。

2016年2月份，《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中提到，对重组“僵尸企业”、实施减量化重组的企业办理生产许可证的，优化程序，简化办理。

2016年9月份，《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》进一步明确，“对于扭亏无望、已失去生存发展前景的‘僵尸企业’，要破除障碍，依司法程序进行破产清算，全面清查破产企业财产，清偿破产企业债务并注销破产企业法人资格，妥善安置人员”；同时明确这类扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”，不得作为市场化债转股的对象。

清理工作取得一定成效。2016年国有企业清理退出“僵尸企业”4977户，涉及资产4119.9亿元。

不过，根据审计署2016年对20户中央企业的审计发现，一些企业推进改革进程比较慢，包括“僵尸企业”的处置未按计划完成，建议相关企业加大工作力度。

何谓“僵尸企业”？

近期的中共中央政治局会议、全国金融工作会议等再次强调，抓好处置“僵尸企业”工作。

但谁是“僵尸企业”呢？2015年12月9日的国务院常务会议，对促进央企增效升级做出部署，里面提到“对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以‘出清’，清理处置‘僵尸企业’” 。

这个标准虽然可以量化到财务指标上，不过聂辉华表示，地方政府可能会通过对连续两年亏损企业进行补贴，进而避免该企业成为“僵尸企业”，但实际上它可能仍是“僵尸企业”。

“‘僵尸企业’越来越不好定位了”，煤炭研究网总经理马俊华说。

马俊华指出，在2016年，可以通过环保和能耗是否达标、技术和产品是否先进等来判断。但是，随着国企改革的推进，资本投资回报率低的企业，即消耗很大、占用较多资源、收益较低的企业，也可以归为“僵尸企业”。

8月7日，银监会发布《商业银行新设债转股实施机构管理办法（试行）》（征求意见稿），明确扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”不得实施债转股，但是部分暂时困难的优质企业不在此列。

具体包括，因行业周期性波动导致困难但仍有望逆转的企业；因高负债而财务负担过重的成长型企业，特别是战略性新兴产业领域的成长型企业；高负债居于产能过剩行业前列的关键性企业以及关系国家安全的战略性企业。

聂辉华指出，国际学术界的标准是看企业的信贷情况，因为僵尸企业是靠借款来苟延残喘的。如果同时符合以下三个条件，这个企业就很可能是僵尸企业。第一，企业从银行获得贷款的利率明显低于一个正常企业所能获得的最低贷款利率；第二，企业的息税前收入低于当年应付利息；第三，企业上一年负债率超过50%，但仍在借债。

分类处理的技术活

从各部门具体工作来看，清理“僵尸企业”需要分类处理，加以甄别。

从2016年5月份开始，工商和税务系统开始了清理长期停业未经营企业的工作，将“连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报的企业”列为清理对象，区分具体情况，采取督促补报年度报告、纳税申报、变更企业登记事项、吊销营业执照等方式分类处置。

工商总局有关负责人表示，通过此项清理工作，唤醒了一批企业，规范了一批企业，吊销了一批企业。据统计，2017年上半年，各地共吊销企业45.6万户。

吊销营业执照的这45.6万户，与“僵尸企业”比较接近。这些企业长期停业未经营，挤占社会资源，增加行政成本，导致企业数据失真、不利于政府掌握地方经济实际情况，影响政府客观科学决策。

通过破产、重整法律程序，是“僵尸企业”退出的一大途径。8月3日，最高法民二庭庭长贺小荣在发布会上表示，“僵尸企业”是指连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。

如何在清理“僵尸企业”过程中，避免对暂时碰到困难、仍有发展前景企业的误伤，是个技术活。

贺小荣指出，下一步，人民法院在运用破产重整方式处置“僵尸企业”过程中，要对企业进行精准识别，既要挽救确有存续价值的企业，又要防止“僵尸企业”将重整制度作为护身符逃避清理。此外，还将探索创新工作机制，比如，可以在正式进入重整前引导企业进行预重整，通过预重整阶段多方博弈和充分谈判来真实展现企业价值，然后法院在重整程序中依法对预重整阶段的成果予以确认和保障。

持续清理

7月11日，在国新办发布会上，国资委总会计师沈莹表示，一企一策制定“僵尸企业”处置和特困子企业治理工作方案，确保处置工作取得实效。

中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜对21世纪经济报道记者表示，“僵尸企业”尤其指的是没有正常经营、没有管理人员、没有主营业务，部分甚至没有办公场所的“皮包公司”，这些公司存在互相担保、互相持股、拖欠款项等问题，难以清理。

据文宗瑜估计，这类“皮包公司”全国有3万-7万家，主要是国企三级以下子公司，民营企业三级以下子公司，还有部分小企业。这些公司成立的初衷，就是为了替其他子公司做担保，方便从银行贷款，占用了大量金融资源。因为存在互相担保、欠款，一旦处理这些“僵尸企业”，涉及到破产清算，应付账款、债务关系等要公示，后果是商业银行会表现为不良贷款，母公司合并报表也会出现经营亏损，各方都没有动力去清理。

后续如何继续推进清理工作呢？

文宗瑜表示，要清理“僵尸企业”，要落实责任制，一家一家去落实。国企领导任职是有任期的，少有动力去解决历史遗留问题。未来，国企管理应该朝着管资本的方向走，还要改善考核奖惩机制。

聂辉华指出，要消除“僵尸企业”，最根本的是“让市场在资源配置中起决定性作用”。此外，要改革对地方官员和国企的考核体制，不能过于注重GDP、财政收入等规模性的变量，不能按照规模的要求来去产能和强行兼并重组。目前，处置“僵尸企业”的主要障碍是地方政府，因为处置“僵尸企业”往往意味着人员下岗和债务链条受冲击，而这会给地方政府带来压力。