时光辉:大力促进医养结合 完善社会养老服务体系[实录]

在1月27日上午的上海市人代会“促进医养结合完善社会养老体系”专题审议会上,副市长时光辉在会上作最后总结发言,就上海养老问题回答了代表们的提问。

时光辉:

刚才有21位市人大代表做了非常好的发言,建议、意见和批评都有,这对我们进一步做好养老服务工作非常有帮助。特别让我感动的是,市人大代表对养老这个问题始终高度关注,倾注了很多精力、倾注了很多感情。今天很多发言的代表,很多也是去年发言的代表,比如,柏万青同志,康青同志,黄蓓同志,这也是让我们很感动的。

去年,大概有二十位代表发言,对上海怎么样应对老龄化,建立好养老服务体系提了非常好的建议。刚才,小琳同志和晓初同志做了简要汇报,大家可以看到,实际上在这里面有很多工作都是凝聚着人大代表的智慧,很多内容就是人大代表提出的意见建议。

今天,专题会议和去年相比有很大不一样。我们在内容上面更加聚焦、更加深入。今天主要是聚焦在医养结合上,怎么样把这项工作做得更好。当然,在代表发言里面也谈到很多医养结合以外的养老服务体系建设问题。今天这个专题,实际上意义很重大。因为在为老服务里面医疗保障问题和护理问题是很关键的问题。

国际上有一种分法,相对健康的老人是活力老人,活力老人对医疗护理上的需求相对来说是比较弱的,但是在上海,老龄人口的总数比较大,特别是在高龄老人中失能失智或者部分失能失智的比例很高,他们对医疗和护理的需求就很刚性。活力老人,可以自己在社区里活动,或者亲戚朋友社会团体帮助开展活动,但一旦到了高龄,失能失智或者半失能的时候,对于医疗护理就是刚性需求,这点是必须要解决的。

去年,关于医养结合,我们已经做了一些工作,一是理顺了领导体制机制,刚才虽然是两个部门做汇报,但实际上都是在市社会养老服务体系建设领导小组统一领导下开展工作的。去年的专题审议,殷一璀主任当时有一个评价,说往年讲养老工作是民政讲民政,卫计委讲卫计委,现在感觉到两家虽然是从不同角度来汇报,但讲的是一家话。

二是在规划上把医养有机整合起来。现在我们要求到2020年,整个养老布局规划和医疗护理支撑要紧密结合。现在我们一些养老床位存在空置,就是相互之间衔接不够好。

我们在规划上对这个问题进行了着重解决。三是在机制层面,目前我们在徐汇区整区以及其他区的部分街道推进了统一的老人照护需求评估试点,这个需求评估,既不是民政的需求评估,也不是卫计委的需求评估,是针对老人进行的需求评估。

经过评估,该是需要生活照顾就生活照顾,该是需要医疗护理就医疗护理,以老人为中心,而不是以条线部门为中心。四是在政策支撑上进行了梳理。我们希望建立一个梯度化的政策体系,这个梯度是依托需求评估,根据老人的身体状况、家庭经济状况来相应地配置资源和提供服务。

我们也希望建立一个梯度,就是能够居家进行养老的,就不要进到机构里面,能够在养老机构里面很好得到照顾的,也不希望你占用护理院的床位,更不要挤进紧张的医疗床位。怎么建立这个梯度?要靠政府的政策设计。

以前,因为部门拉条进行设计,政策的梳理不够系统。有的老人进了护理院,发现比在养老院里服务要好,但是付出的代价相对要小,那为什么要出来呢?那就一直在里面住下去。所以,我们要把梯度政策理顺,如果不理顺,这个问题永远存在。

我们医养结合的目标是什么?就是刚才市卫计委晓初主任汇报的,要使老年人能够得到连续、适宜和便捷的医疗护理服务。这个连续、适宜和便捷,是综合考虑居家、社区和机构养老几个层面,把它们统筹起来,政策上进行协调。

大的目标上,分成两个阶段,到2020年就是医养深度融合发展,本届政府是到2017年,我们希望在医养结合上是真正能够实现全覆盖。具体是有这样几个方面:第一,在居家方面继续扩大家庭医生制度对养老服务的支撑;第二,高龄老人医疗护理计划目前是试点,已经进行了一年多,整体效果比较好,大家也很欢迎,我们在政策上、制度上也进行了完善,下一步还会扩大覆盖面。

通过这个计划,使老人在家里也可以享受到很好的医疗护理服务,并且这个医疗护理服务有医保政策进行支持;第三,家庭病床制度仍然要继续进行下去。

总的想法是到2017年,所有的在社区里的为老服务机构都有相应的医疗机构来作支撑,实现全覆盖。2015年是一个开始,我们没定很高的目标,大概1/10左右,明年再推进到一半以上,到2017年达到全覆盖。

社区服务做好的话实际上对于居家老人也是很好的支撑。去年底,我陪杨市长到长宁华阳街道老年社区的活动中心去,很多老年人在里面活动,社区卫生服务中心会定时到那里提供服务。

这样,老人要看小毛病,包括要配药,就不要再往社区卫生服务中心跑了,在社区活动中心直接让医生看看,到一定时间把药送过来,老人直接拿好就可以回家。第四是机构养老方面。

刚刚晓初同志讲,我们有600多家养老机构,目前有内设医疗机构的大概是139家,20%出头一点,这里面有88家可以享受医保,其他的没有内设医疗机构,但是在近700家养老机构中有一半是和相对应的医疗机构进行了签约。我们的想法就是,今年养老机构内设医疗机构再增加50家,签约要基本上全覆盖。

未来有内设医疗机构的养老机构在全市占到什么样的比例呢?目前我们有一个初步目标,就是150张床位以上的养老机构,都应该内设医疗机构,比重要超过整个养老机构数的30%,目前实际是20%稍微多一点。市政府对这件事有总的时间节点要求,我们就是按照这个要求向前推进。

机构方面医养结合总的思路,第一就是要解决覆盖问题。养老机构要么是有内设医疗机构,要么要有签约机构。如果这个问题不解决的话,要达到很好的服务水平是不可能的。

覆盖方面第一个层次是“有”的问题,第二个层次是“能”的问题,还要使养老机构在分类需求上日常能够应对,同步要解决还有便利问题,包括相关医保政策要进行支撑。卫计委目前正在对社区卫生服务中心推进相关改革,要给它配资源,要调动它的积极性,为养老做支撑。

刚才晓初同志就讲到“绩效工资改革”,以前社区卫生服务中心没有这么多工作量,现在增加了很多,提了很多要求,在绩效激励上就要把这块建立起来。第二就是要强调梯度衔接、合理转介。

医养结合是以老人为本的,老人可能是在家里,可能是在社区,也可能是在机构,不能在家里享受的服务,或者说政府提供的政策支撑,比机构里面明显要差得多。如果差得多,最后大家都会选择住到机构里。

我们要把居家、社区和机构养老以及养老护理院方面的整个梯度政策梳理好,导向就是在老人身体许可的情况下,不要过多地占用别人更加需要的资源。同时,要通过政策、制度把合理的转介机制建立起来。这方面工作有些卫计委实际上已经开展了,对有些长期占床的老人,我们不光要有出院标准,而且在医保支撑上也要体现。

第三就是探索建立老年护理保险制度。这是上海市与国家人力资源社会保障部“部市合作”的一个重点工作。老年护理保险不是在现在的“五险”以外重新创立一个险种,而是在医保里面深化的一个险种。

今天人大代表提出了很多很好的意见和建议,我们都会一一梳理,研究纳入到工作中。对大家提出的一些批评,我们也非常虚心地接受,这是在砥砺政府更好地推进工作,我们会以非常欢迎的态度对照这些批评来检查工作,提升工作水平。

刚刚大家除了讲医养结合,还讲了很多为老服务体系的问题。去年人大专题审议过程中,我把2013年市政府整体研究的上海为老服务体系建设问题向大家做了汇报。4月份市政府正式印发了“28号文”,这实际上就是上海关于为老服务体系的顶层设计和总体思路。

主要就是五大块,第一是养老服务供给体系,第二是保障体系,第三是政策体系,第四是需求评估体系,第五是监管体系。我们现在整个工作就是按照这“五位一体”向前推进。在养老服务体系建设上,国务院文件明确,“居家是基础,社区是依托,机构是支撑”。上海也是按照这个要求来推进。

我们“十二五”规划提出的“9073”养老服务格局,“90”就是居家,“7”是社区,“3”是机构。刚才有的人大代表提出,随着社会发展,“9073”应该改变。如果大家仔细研究的话,实际上目前上海养老服务体系建设已经在“9073”基础上向前跨了很大一步。

在全市养老服务设施布局专项规划中,明确到2020年机构养老的比例要达到3.75%,已经不是3%的概念,并且规划在3.75%之上还留了10%的弹性余量,实际上大概要达到4.

1%。因为现在还是“十二五”的最后一年,我们想还是要扎扎实实把“9073”做好。未来目标怎么提?我们正在进行研究。养老服务供给方面,政府主要是做基本养老服务。多元化、多层次的养老服务需求,应该由社会和市场力量去满足。

政府提供的是“基本养老服务”,社会的非营利组织提供的是“公益性养老服务”,更多的市场力量提供的是市场化、商业化养老服务。养老服务保障体系中,重点是两块,第一块是医养结合问题,今天讨论了很多我就不展开了。

第二块是队伍建设问题。光有服务设施不行,还要有队伍,有管理人才,才能真正把养老服务工作做好。从队伍建设来看,教委已经出台了有关养老服务和护理人才培养方面的文件,人力资源社会保障局也在制订关于为老服务队伍建设的规划,民政局关于以奖代补的机制也已经建立。

现在不管是公立的还是民营的养老机构,我们都希望大家多找有资质的专业人员来从业。上海地方教育附加资金,除了扶持先进制造业、高技能人员的培训,这次也把养老服务队伍培训纳入其中。

要真正把养老服务队伍健全起来,两方面要有大的突破:第一,靠政府补贴肯定是不可持续的,要把市场机制建立起来;第二,对为老服务工作,社会价值认同要提高。关于市场机制,首先要把政府提供的基本公共服务定价梳理清楚,把成本机制建立起来,基本养老服务应该按照成本机制收费,该享受补贴的补需方,哪怕是在公立养老机构里也应该按照这个来收费。

去年,市政府就在重点梳理这些内容,但这些有一个社会接受的问题,我们还只是在试点。

政策支撑体系方面,我们的政策要为我们的导向服务,不能与导向相悖。同时,要支持鼓励社会力量参与到养老服务中来,政府是提供基本养老服务,更广泛更丰富更多层次的要靠社会力量、市场力量。需求评估方面,目前是在徐汇区等地方进行试点。

这里面主要是对政府提供基本公共服务而言,就是解决公平有效的问题。享受政府提供的基本公共服务,不管是进到养老院还是护理院,都要经过评估,包括身体状况的评估,还有经济状况和家庭状况的评估。

这个评估机制是把卫计委和民政局原有的需求评估统筹起来的,并且是一种第三方评估,努力来解决公平和效率问题。这件事因为既涉及到机构又涉及到老年人,所以不能急,要稳妥推进。监管体系方面,就是要对养老服务水平和质量进行监管,对公平性进行监管。

既要监管政府自己提供的基本公共服务,也要对整个行业的发展进行监管。这项工作是在需求评估体系建设的基础上来推进,因为需求评估体系建设必须要把“供”和“需”之间的关系都处理好。有了这个基础,很多工作就容易做了。

2015年养老工作,主要是八个方面的重点。第一,各区的养老服务设施布局专项规划必须要落地。第二,围绕到2020年的总目标,“十三五”时期整个工作怎样安排,节奏怎样把握,要明确。第三,大力推进徐汇区统一的老年照护需求评估体系建设试点。

第四,进一步夯实社区和居家养老服务,包括解决老年人的吃饭问题,助医问题,出行和社会交往问题等。第五,进一步把社会与市场力量调动起来,上海在为老服务品牌上面应该是走在全国前列的,要有几个上海市民都普遍认可的品牌,形成一系列连锁化的经营。

第六,推进全市的养老信息系统建设,以后养老服务工作怎么评价,不是政府说建了多少张床位,搞了多少设施,而是服务了多少老人,老人的满意度如何。这个评价要靠信息系统建设。第七,养老队伍建设问题。刚刚大家都讲了很多。第八,社会宣传与发动问题。

养老问题是一个长期性的社会问题,需要社会上共同关心共同努力。