马怀德跨行政区划 贺卫方:这哪里是什么跨行政区划司法管辖?
这让我想起当年阎锡山在山西修铁路的故事,省内倒是车同轨了,但是与省外却是完全凿枘不投。这样的所谓司法改革,岂非与初衷背道而驰?
在刚刚过去的2014年12月,差不多与最高法院设置深圳和沈阳两个巡回法庭同时,上海和北京两个直辖市又率先分别设立了第三和第四中级法院以及对应的检察院。据说这是响应党的十八届三中全会和四中全会有关决定所采取的新举措,许多媒体都称颂这是首批“跨行政区划的人民法院和人民检察院”,是“积极推进司法体制改革的重大成果”。
不过,稍微仔细考察,把这类新法院与既有的司法机构比较,我们会发现,这类所谓跨行政区划的司法管辖完全是子虚乌有的。
首先,在地方设置的这种“跨行政区划”的司法管辖制度范围仍然局限在一个省级框架内部,也就是说是为了克服目前中级法院和同级检察院受制于同级政府的弊端采取的措施。例如在一个省里,由于财政人事改由省直管,省以下政府对于新设置的中级法院和新检察院就难以干预。
但问题在于,对于直辖市而言,这个前提是虚假的。在直辖市内,由于在区县和市之间并没有类似各省和自治区那样的地级市设置,因此现有的中级司法机关本来就属市直管,本来就是一个中院管辖几个区县,谈不上受制于区县级政府。
所以,假如它们不能从直辖市的控制中解脱出来,新设置这类法院和检察院并没有多少新意,也难以增进司法本身的独立性。相反,在管辖上平添了叠床架屋的混乱,司法机关也更显得臃肿。
至于最高法院设置巡回法庭,据说动机也是为了摆脱地方控制,增进审判独立,我难以理解的是,既然是最高法院本身的巡回法庭,那么在审级上,它们仍然属于最高或最终的级别,只不过以前是到北京诉讼,如今诉诸于巡回法庭就可以了。
这种设置法,能够想象到的最大好处也只是减少当事人及其律师到北京奔走的花费,或者从另一个角度想,那就是可以把上诉分流到各个地方,到首都诉冤的人少了——减少来京上诉或申诉的机会也许是最能打动最高决策层的一个说辞。但是,这跟摆脱地方控制毫无关系;你绝不能说在北京比起在深圳或沈阳更容易受地方权力的干预。实际上,巡回法庭的设置反而增大了受地方因素影响以及加剧最高法院内部司法决策差异的可能性。
所以,三中全会所提出“探索与建立与行政区划适度分离的司法管辖制度”,现在看来,具体的制度设计上,最大的问题是省级司法机关的财政人事体制不变,而只是在更上和更下的层次上做文章,导致痼疾难去,反而增添新的弊病。
各高院和各省级检察院是司法去地方化的关键环节,现在的做法是让这个关键层次具有对下级更直接和强大的控制力,在二审终审的框架下,绝大多数案件无法突破这个层次,结果只能是小的地方化减弱了,但大的地方化却强化了。这让我想起当年阎锡山在山西修铁路的故事,省内倒是车同轨了,但是与省外却是完全凿枘不投。这样的所谓司法改革,岂非与初衷背道而驰?
