中央党校教授林喆 中央党校林喆教授:从民可覆舟 到民可载舟

2月底,全国省部级主要领导在中央党校开班研讨社会管理创新,所有政治局常委都参加,“社会管理创新”突然成为中国政治事务中炙手可热的新名词。

事实上,“社会管理创新”的口号最早是由全国政法系统提出,2010年各级政法系统一直在推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。 2011年初的省部级领导研讨会,预示着这项政法系统的口号转变为执政党全面推行的一项工作。

不过,在中央党校政法部教授林喆看来,中央提社会管理创新出发点不是要维稳,如果把社会管理创新等同于维护稳定,那是把这个概念矮化了。

林喆认为,社会管理创新是在今天中国社会新形势下,需要更新的不仅仅是理念,更要有具体可操作的制度架构。经过最近几年的多地调研,林喆就社会管理创新中最重要的社会协商机制的建立提出了一整套建议。

“社会管理创新不是要维稳”

《南风窗》:具体都有哪些政治观念您认为需要更新呢?

林喆: 比如,以往强调社会管制,管理社会就是政府管制民众,但是现在强调公民参与,共同管理社会,而不是政府单向度的管理。

以往是政府提要求,一级一级往下执行,一直到基层民众都是被动的,现在强调的是民众提要求,政府来满足;以往政府服务的是少数人,现在强调服务多数人。

以往群众提要求就只有一个渠道:上访。现在强调官员下访,主动到民间,到基层区了解公众需求。其实,欧洲很多国家都有信访专员,主要工作方式就是下访,主动去了解市民需求。我知道,国家信访局现在就在研究引进德国的信访专员模式,打算推向全国,这些都是很好的变化。

过去我们经常担忧的是民可覆舟,搞不好政权就会倾覆,现在更强调的是民可载舟,要依靠群众的力量,而不是害怕群众。事实上,道理是很简单的:如果没有民可载舟的信念,那一定就会带来民可覆舟的结果,所有制度设计必须本着民可载舟的思想来进行。

按照现在这样一些理念,就需要有许多与之相配套的制度。但是,我们的行政制度中这些配套的东西还很欠缺,甚至有些是与这些理念冲突的,所以,现在需要创新。

《南风窗》:社会管理创新最早是由政法系统提出来的,这是不是意味着这项工作的推进是为了维护社会稳定?您怎么看社会管理创新与维稳的关系?

林喆: 社会管理创新终极的价值取向不仅仅是为了维护社会稳定,而是为了保障公民的人权,尤其是实现人民的参政权。如果一切创新模式的出发点都是为了社会稳定,那不仅是矮化了社会管理创新,更会导致社会不稳定。但是,社会管理创新的最终结局肯定是整个社会的稳定,当一个社会以保障公民的人权为目标时,它就一定是稳定的。

《南风窗》:那怎么来保证各级政府的创新都是基于保护人权,而不是以维护稳定出发呢?比如北京东城区的网格化管理看起来维稳的意味就很重。

林喆: 东城区的网格化管理,从提高管理效率的角度来讲,当然是无可非议的,但关键的问题是宗旨必须是保障人权,而不是限制人权,如果是从限制人权的立场出发,那就错了,如果价值取向是保障人权,那我觉得没有任何问题,关键看宗旨。

社会协商的九大制度

《南风窗》:社会管理涉及方方面面,要改革和创新看起来很复杂,现在有什么系统的改革思路和方案吗?您认为应该从何处着手?

林喆: 现在各级政府都已经在做了,可是最缺少的不是理论思路,而是具有可行性,能实际操作的制度模式。虽然社会管理包含的领域很多,但是,在各级政府和民众之间建立一套完整可行的社会协商机制,我认为是最重要的。

这几年在各地调研,我总结出社会协商机制中的九大基本制度,包括:首长接待制度,行政听证制度,发言人制度,党务政务公开制度,特别信息公开制度,对话制度,谈话制度,举报人保护制度,人大代表、政协委员公开述职制度。

《南风窗》:这些制度有一些似乎已经建立了,或者一直都在推行,现在再提出来,有什么不同之处吗?

林喆: 现在要强调的有两点,一是全面而系统地推行,二是要有具体可操作的细则来支持。

比如,首长接待制度就应该规定清楚,每个部门、单位的一把手必须定期接待民众,要有公告,时间、地点、接待对象、接待内容、事项。这个制度的目的是听取民众对某项专一事务的意见,不能变成民众上访日,事先应该有必要的筛选和审查机制,话题应该单一。这样既可以促使官员与民众建立最直接的联系,克服官僚主义作风,又能够变成有效解决问题的机制。

行政听证制度则应该强制规定,今后凡是出台重大决策前一定要进行听证,不仅要听多数人的意见,更要听取少数人的意见,不能以代表大多数人利益的名义来危害少数人的利益。而且,只有听了少数人的意见,才会知道在推行某项政策时,会影响哪些人的利益,阻力来自于何方,如何才能化解,我们就能事先防范和化解,才能防止由少数人挑起的群体性事件。

发言人制度是实现公民知情权的一个很好渠道,现在的问题是要细化为三项功能:告知、解惑和总结。其中解惑的功能就是要充当现实行政事务中的谣言粉碎机,这在现在的信息时代很重要。

特别信息公开制度主要指的是反腐败信息,十七大报告早就讲过,反腐败信息要全民共享,现在我们做得还很不够,我认为,廉政建设各个部门,比如中纪委、反贪局、高检、高院等都应该设置银行办事大厅一样的流程,将各部门的职能、受理对象、部门路线图、办事流程写清楚,不要害怕民众会蜂拥而去,一开始可能会这样,但是,以后就会慢慢好起来的。

举报人保护也应该细化为四个制度:一是举报信息明示和结果反馈制度;二是举报人紧急避险电话制度,当举报人受到被举报人迫害的时候,他就有权打这个电话,向有关方面求助,要求被保护;这个电话应该由纪检部门设立和实施;三是举报人紧急避难场所制度,各个大城市都有紧急避难场所,大多在大广场地下,里面被挖空,各种各样的生存资料都有,可以正常生活,里面完全可以划出一部分提供给举报人遭到威胁时来用;四是举报人奖励制度,举报人举报一个案件到最后往往是身心疲惫,伤痕累累,到最后使得一个案件告破,贪官落马,他就应该得到国家的奖励,因此应该有一个举报人奖励基金,这个基金就从每年没收贪官的财产中拿出一部分来设立。

此外,对话制度主要是在执政党和民主党派之间,在民众和执政党、政府之间进行,每年应该设立公开的对话日;谈话制度则是公务员队伍建设的问题;人大代表、政协委员的公开述职制度则首先应该坚决清除那些只视为荣誉匾,从不参政议政的南郭先生,革除“劳模化”和“官员化”倾向。

“实现人民的参政权”

《南风窗》:这些制度看起来已经很系统了,可是,怎么保证其不被形式化呢?

林喆: 这就涉及谁来组织的问题。我认为应该将这些事务交给政协来组织,政治协商本身就是政协的事情,他们应该承担起整个社会协商机制建立的责任。

《南风窗》:可是政协没有什么实质的权力,拿什么来组织实施这些需要政府参与和配合的事务?

林喆: 那就是要赋予其权力嘛,调整一下权力分配格局,政协应该承担起一定的职能,只要交由他们来组织,他们肯定也会有很多思路。此外,公众包括媒体都可以来监督这些制度的实施。

《南风窗》:执政党会花大量精力来推进这些事情吗?

林喆: 最近,我一直在各个高校讲九大制度,主要就是希望有更多学者能够参与,设计出更加细致的执行措施,粗线条已经有了,还需要进一步细化,我们应该一步一步往前推进。

以前这些制度都有些零星的施行,但是,却没有系统性,现在必须系统性地设计和推进。当这些制度成为执政党的一种执政习惯,形成了机制以后,再想取消就不可能了。

宪法赋予了公民参政权,这是公民的基本权利,包括有权了解、参与和监督国家政治事务。我所说的九大制度很大的一个意义就在于落实人民的参政权。此外,对执政党而言,有助于协调党政、党群、干群关系,有益于吸纳社会群体智慧,充分体现人民是国家的主人的理念,对政府而言,更能将社会矛盾化解在萌芽状态,这也是我国宪政民主制度的重要一环。

网格化的北京东城区

文

本刊记者

田  磊

总面积20多平方公里的北京市东城区被划分为589个网格,每个网格配备网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者、网格消防员等7名管理人员。这样的模式被称为东城区网格化社会管理模式。

东城区是由中央政法委、中央综治委确定的35个全国社会管理创新试点之一。网格化管理借助信息技术,改变了现有的社区管理模式,降低了群众上访数量,更加有效地防止了群体事件的发生,因而不仅被中央政法委等部门所赞赏,更引起了很多城市极大的学习兴趣。

城管工具的升级

东城是北京市最核心的城区,辖区内有故宫、天安门、北京市政府、各大中央部委等重要场所,相较于中国任何其他城区,可以称得上是维稳压力最大的一个,也一直是北京市城市管理的要害所在。为了维护一个有序的城市面貌,东城区在城市管理模式上多年来施行过各种各样的工作方式,但“8个大盖帽,管不了1个大草帽”的现象却难以彻底改观,一直到2004年,东城区城市管理部门集合十几项信息技术、地理编码及网格地图技术,创设了一套名为 “万米单元网格”的城市管理新模式。

该模式用信息技术将本区内下岗的“4050”人员和失业人员武装起来,建立了一支庞大的城市管理监督员队伍,分布在城区各个要害处,极大提高了城管工作效力。

在随后的几年里,这套将数字技术和本地居民完美结合的模式不仅对东城的城市管理发挥了巨大作用,更赢得了包括国务院、建设部等部门的各种奖励,不到3年时间,就推向了全国,到今天为止,全国地级以上的城市几乎全都用上了这套系统。

在2010年之前,“万米网格”还仅仅是城市管理的工具,主要用于市政事务的管理,诸如居民对各类市政问题的投诉,城管对辖区内小摊小贩的打击,对黑车、非法小广告的清理等等。2010年,中央政法委基于维护社会稳定的需求,提出了社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项工作重点,社会管理创新很快成为全国政法系统的头等大事。

在这样的背景下,东城区的“万米单元网格”也开始全面升级,城市管理中心变成了社会服务管理中心,从区、街道一直到社区和网格,建立了四级管理体系。

在全区589个网格中,每个网格配备了7类人员,包括网格管理员、网格警员、网格助理员、网格督导员、网格支部书记、网格司法人员、网格消防人员,7种力量按照职责分工承担网格内了解社情民意、维护治安秩序、环境监督整治、排查化解矛盾、落实社区矫正和安置帮教和服务群众等职责,同时开展好流动人口、社会组织等的管理和服务工作。

网格管理员大部分由原来的社区主任、党支部书记等人担任,而在社区内巡回检查、承担大部分日常工作的助理员则向社会公开招聘,政府支付报酬,如今,东城区的网格助理员已有千余人,也不再像之前的城管监督员队伍那样,主要由年龄较大的本地下岗、失业居民组成,而变成了更年轻的、经过专业培训的社区工作人员,其中不少都是刚毕业的大学生。

特殊的东城

根据东城区政府公布的建设目标,该系统要引入最先进的现代科技,构建一个天上有云(云计算中心)、地上有格(社会管理网格)、中间有网(互联网)的新型社会管理体系,实现辖区内“人进户,户进房,房进网格,网格进图”的工作目标。

此外,党员也在网格管理中被赋予重要角色,社会管理网格与党组织设置进行有效对接,实现了“党支部建在网格上”的目标,东城区一共建立了721个网格党组织,保证每个网格都有党组织、每名党员都在网格中。

如此严密的组织建设保障了这套网格系统的高效运转,东城区副区长宋甘澍在接受媒体采访时介绍,3个先行试点街道,几个月内实现了同期信访总量和集体访量的“双下降”。但是,这套依托先进科技的社会管理系统究竟是社会管理模式的创新,还是维稳手段的加强?

自从中国城市化高速发展以来, 作为人口集中居住场所的城市社区成为基层社会最重要的细胞,社区重要性的日益凸显,使得各级政府越来越重视社区管理,在过去的几年里,这样的趋势尤其明显,政府财政大笔投入,对社区进行“全覆盖”、“全进入”,城市居民委员会也逐步由社区居民自治组织演变为街道党委和政府的办事机构而具有高度行政化的特征。

单向的“覆盖”、“进入”和“投入”,使社区其他社会组织和公民处于更加被动和从属的地位,实际效果并不理想。

作为中国政治象征意义最强的城区,东城区在这个领域的探索和投入可谓中国之最。