李学智书法 李学智:总统制如何改为内阁制——民初参议院“因人立法”献疑
1912年3月,南京临时参议院制定的《中华民国临时约法》,将原先实行的总统制改为了内阁制。对此,学界似乎已有定论:《临时约法》的制定者要以此限制其所不放心的大总统袁世凯。历史真相是否如此,其实或并非已无探讨之余地。
1912年元旦,孙中山就任临时大总统,中华民国南京临时政府建立。其法律根据是1911年12月初各省代表会制定的《中华民国临时政府组织大纲》,此大纲规定了总统制的政体:临时大总统有统治全国之权,有统率海陆军之权;得参议院之同意,有宣战、媾和、缔结条约、任用各部部长、派外交专使及设立临时中央审判所之权,等等。
但这个大纲制定匆忙,形式和内容均存在明显的缺陷,虽经各省代表会对其几次修订,漏洞仍多。1912年1月5日,代理参议院(各省代表会在南京临时政府建立后即改称"代理参议院",直至1月28日临时参议院开院)中的湖北等6省代表又提出一修正临时政府组织大纲案,同时湖南等5省代表提出临时政府组织大纲应加入人民权利义务一章案,代理参议院"公决先付审查,审查后,即由审查员拟具修正案",随后举定景耀月、吕志伊、马君武等5人为审查员, 5位审查员根据各省代表提出的修正案,拟定了《大中华民国临时约法草案》(其"大"字在以后的审议中被去掉)。
关于由《中华民国临时政府组织大纲》到《中华民国临时约法》这一名称上的变化,当时曾任参议院议员的谷钟秀,在其所著《中华民国开国史》中作了这样的解释:"临时政府组织大纲规定召集国会,限期六个月,恐不及,势须展缓,而根本法上之人权,不得不迅速规定,又不能纳入临时政府组织之范围,于是修改临时政府组织大纲之名称,而为临时约法,将临时政府组织大纲之缺漏者增补之,窒碍者修正之"。
1月25日,代理参议院的第4项议程为"起草员(即1月5日推定的审查员)提出《中华民国临时约法草案》。"根据参议员张伯烈的提议,会议决定,因此案关系重要,需"先付审查",议长随即指定林森等9人为审查员,并限4日内提出审查报告。
在代理参议院草拟《中华民国临时约法》的同时,临时政府法制局局长宋教仁起草了一件《中华民国临时组织法草案》,1月30日由临时大总统孙中山咨送参议院,咨称:"查临时政府现已成立,而民国组织之法尚未制定,应请贵院迅为编定颁布,以固民国之基。
兹据法制局局长宋教仁呈拟《中华民国临时组织法草案》五十五条前来……咨送贵院,以资参叙。" 1月31日,临时参议院会议的第6项议程为"政府交议《中华民国临时组织法案》",经过讨论,参议院否决了这一议案,将此案退回。
其咨复文称:"宪法发案权应归国会独有,而国会未召集以前,本院为唯一立法机关,故临时组织法应由本院编定。今遽由法制局纂拟,未免逾越权限,虽声称为参考之资,而实非本院所必要。"由此可见,某些论著所谓孙中山主持制定《临时约法》属无稽之谈,宋教仁亦未参与《临时约法》的制定。
应当说,参议院不接受临时政府提出的《中华民国临时组织法案》,坚持具有宪法性质的临时约法由参议院草拟、制定,这是符合现代法制的一般原则的,在民国肇建,法治初行的情况下,尤具有积极的意义。
临时参议院在否决了孙中山咨送的《中华民国临时组织法案》后,2月7日会议的第2项议程为提出临时约法草案。此后在审议过程中,对草案做了多处修改。其条款由草案的49条增加到议决案的56条,内容更为完备周全。其多处修改中,最为重要者即为将草案中规定的总统制改为了责任内阁制。
原《中华民国临时政府组织大纲》规定的是总统制,这次提交临时参议院审议的《中华民国临时约法案》也仍沿用了总统制。在2月9日下午的审议会上,根据多数议员的意见,决定"增设责任内阁",在以后的审议过程中,又相应地把"国务员"从原"第三章大总统副总统及国务员"中独立出来,单独列为第五章,并且以"国务员辅佐临时大总统,负其责任",及"国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时,须副署之"等条款,明确规定了责任内阁制。
人们在谈论改总统制为责任内阁制问题时,往往只注意到《临时约法》是3月11日颁布的,此在袁世凯被举为大总统并宣布就职之后,但临时参议院决定将《中华民国临时约法草案》中的总统制改为责任内阁制,则是在孙中山举袁自代之前。
临时参议院在2月8日下午召开的《中华民国临时约法草案》审议会上,即讨论了是否改总统制为责任内阁制问题,但讨论未果已届散会时间。《申报》的报道称,此日讨论时,主张不设内阁者为"少数议员"。议决将总统制改为责任内阁制,是在2月9日下午的审议会上。
会议由审议长李肇甫主持,从《参议院议事录》的记载来看,这次审议会历时二个小时,讨论的问题仅此一项,"讨论结果,主席请赞成增设责任内阁者起立,表决多数可决"。当时《民立报》曾报道称:"参议院连日讨论增设内阁总理,日内可通过"。
当时,南北和平统一的局势虽已趋明朗,但此时清廷尚未宣布退位,南北议和所达成的袁世凯使清廷退,民国即举其为大总统的协议能否成为现实,毕竟还没有完全地把握,直到2月12日的会议上,临时参议院还曾做出清廷3日内"如不依约逊位即取销优待条件"的决定。在这种情况下,临时参议院2月8—9日即讨论并决定对临时约法案做出这一重要修改,是否完全针对袁氏,显然还有值得考虑的余地。
再者,笔者所见持改总统制为责任内阁制为针对袁氏之说的论著,多为作者根据当时情势所作出的分析、判断;而引证史料证明此说的,仅见张国福《民国宪法史》、刘景泉《北京民国政府的议会政治》两书,但此二著所引证之史料,则均为湖北籍的革命党人、报人蔡寄鸥所著《鄂州血史》中的记载:在2月14日参议院会议上,某"湖南议员"发言称,"他(按指袁世凯)要做总统,非到南京就职不可;这一点我们决不可让步。
临时约法,这时还在讨论中,我们要防总统的独裁,必须赶紧将约法完成,并且照法国宪章,规定责任内阁制。
要他于就职之时,立誓遵守约法。"其实,这段话的可信程度是很值得怀疑的。首先,《鄂州血史》一书《出版者的话》中称,此书采用的是"文学笔调",一些记事和所录文件与一般的记载和著作有出处,有些记载"在史实上尚有疑问之处";即使作者本人,在其所写《自序》中,于表示要"以忠实严肃公正谨慎的态度"来写此书之后,也承认此书是"参用小说的形式来写"的。
纪念辛亥革命百年之际,张耀杰著文指出:蔡寄鸥所撰《鄂州血史》,"采用中国传统话本小说与戏曲传奇所惯用的代言笔法,虚拟编造了宋教仁、袁世凯等历史人物一系列的情景对话及书信演讲。这些虚拟编造的代言话语,被录入包括《宋教仁集》《宋教仁血案》《辛亥革命史》在内的历史文献以及历史叙述之后,已经产生以假乱真、以讹传讹、歪曲历史、混淆是非的恶劣影响和严重后果"(《粤海风》,2012年第4期)。
以笔者之谫陋,亦能发现蔡氏此著记事的真实性存在诸多问题。如:1912年2月27日,迎袁专使蔡元培抵达北京,2月29日晚,北京发生士兵哗变,此著却记述为是在2月28日迎袁专使到达北京的当天夜里,而且称:"宋教仁和蔡元培寄住在朋友家中,被变兵捉住,问明是南方派来的专员,算没有送掉性命。
"这与史实颇有出入。再,此书将张振武被捕杀一事记述为:张乘坐马车行至天安门附近,被伏兵捉住,"这时候,明月当空,照见天安门一座牌楼,写着金光灿烂的‘振武’二字,张振武叹道:‘原来是振武门。
我张振武就死在此地吗?’骂道:‘天呀,我张振武历尽艰难,完成革命,不料事到今日,死于军阀官僚之手。
’话犹未了,枪声一响,躺在地下……其夫人鲁汶,抚尸痛哭竟夜,惨不成声"。这与学界公认的史实相去甚远,其"小说的形式"毕现。史学论著征引这样一本书中的记载作为立论的根据,是缺乏说服力的,也是不妥当的。
此外,如前所述,在2月9日《临时约法》的审议会上,已经多数议决将总统制改为责任内阁制,时至2月14日,怎么可能又有人在会议上再次提出改总统制为责任内阁制的要求呢?《参议院议事录》的记载和当时报刊的报道,难道不足以推倒《鄂州血史》这样一本书中的这一段记述吗?
当初《中华民国临时政府组织大纲》之所以采用总统制,一个最重要的原因,是当时人们认为各省纷纷起义,脱离清廷独立,颇似当年美国脱离英国殖民统治的独立革命,应仿照美国的联邦政体建立中国的民主共和国,因此1911年11月11日苏督程德全、浙督汤寿潜在致沪都陈其美的电报中提出,现在"急宜仿照美国第一次会议方法",建立各省临时代表会议,以谋对内对外之策。
始终参与各省代表会、代理参议院、南京临时参议院工作的直隶代表谷钟秀在《中华民国开国史》中记述此事称,"盖各省联合之始,实有类于美利坚十三州之联合……故采美之总统制"。
而且孙中山当时在返国途中亦发表谈话认为:"中国革命之目的,系欲建立共和政府,效法美国,除此之外,无论何项政体皆不宜于中国"。
在这种情况下,各省代表会制定出总统制的临时政府组织大纲,就是理所必然的了。当时的现实,也还没有向人们提出权衡总统制和责任内阁利弊得失问题的要求。
待到孙中山归国,在同盟会领导层商议建立临时政府的会议上,曾有宋教仁力主责任内阁制,故出现了关于采用何种政体的分歧,这已为大家所熟知。宋教仁的主张虽然没有被采纳,但它代表着一派人的意见。当时《民立报》曾刊文《共和宪法意见书》,作者主张责任内阁制者,认为实行总统制,一旦行政上出现"差失",大总统就要"任其咎""大总统一失民望,则举国有不宁之兆"。
《东方杂志》刊载《敬告中国人中国民主政府当仿法国决不可仿美国之制》一文指出:"今吾国苟仿美制,则民人政治上之知识阅历,既尚幼稚,又无大政党以尽监督之职,其结果必致行政立法冲突不已。
苟有冲突,即去总统,则一国之元首更动无常,必致骚乱"。这一派意见的存在,无疑应被视为促使参议院作出这个决定的一种因素。
时为南京临时参议院议员的吴景濂曾说:"世人不察,多谓约法所定权限,系为束缚袁临时总统而设,故与南京孙临时政府所行制度不同。袁氏倡之,国人不察而和之,发为怪诞议论甚多,以此抨击约法……议约法时,关于取美国制度抑取法国制度,当时争论甚多,有速记录可证。并非为袁氏要作临时大总统,故定此约法,以为牵制。予始终侧身与议,故知之较详。"吴氏的说法,看来并不是完全不可相信的。
