中国人民银行郭庆平 郭庆平:人民银行内审工作转型与发展
长期以来,中国人民银行始终高度重视内部审计工作,积极发挥内部审计在央行风险管理、内部控制和组织治理过程中的确认和咨询作用。为了更好地服务于央行依法履行职责,进一步提高内审工作水平,在当前和今后一段时期,应当积极稳妥推进人民银行内审工作的全面转型与深化发展。
内审转型的必要性和紧迫性
一般认为,所谓内部审计转型,就是要使内部审计由传统模式向现代模式转变,以更好地适应组织治理的需要。就人民银行内部审计而言,转型的主要任务是向国际审计准则和先进实务靠拢,在学习借鉴的基础上,根据组织的特点和实际需要,探索建立既符合通行规则又具有自身特色的内部审计新模式。推动人民银行内审工作转型与发展,必须首先回答好“为什么要转型”的问题。
内审工作转型是加强和改进央行治理的现实需要。近年来,人民银行在加强金融宏观调控、维护金融稳定、改进金融服务与管理等方面的任务日益繁重,社会公众和各级政府对人民银行履职的关注度、期望值以及随之而来的压力也越来越高。
国际金融危机爆发后,国际社会深刻反思危机的教训,汲取应对危机的经验,其中对主要经济体中央银行资产负债表的健康性和组织治理的健全有效性给予了特别的关注。在经济金融全球化深入发展、我国金融改革开放进一步深化的形势下,扩大国际金融合作,维护金融体系稳定,促进经济平稳较快发展,人民银行承担重要职责和任务,与此同时也特别需要进一步完善内部管理和治理机制。
人民银行的内部审计负有风险监督和改进风险管理与组织治理的职能任务,在加强和改进内部控制和组织治理中应该也能够发挥特别作用。
当前,人民银行各级管理层对内审工作防范风险、服务管理、支持决策的期望日益提高,使得传统的局部、微观视野的审计内容和就事论事的审计意见,越来越难以适应要求。这就要求进一步把内审置于央行工作的全局当中,通过全面转型,推动内审工作深化发展,进而更好地为履行央行职责服务。
内审工作转型是顺应内部审计行业快速发展的内在要求。从现代国际内部审计70多年的发展历程看,国际内部审计师协会(IIA)因应内审环境的发展变化,不断对国际内部审计准则进行修订,推动内审实务不断创新发展。主要表现为:审计内容由单一关注财务收支合规性,向更多关注风险管理和组织治理转变;审计方法由单纯的查账,向更多采用调查、评估、分析、研究的方法转变;审计职能由外生介入型的查错纠弊功能,向内生融入型的、更多发挥咨询作用以增加价值转变。
近年来,国内的内部审计也在顺应国际潮流,推动内审转型与发展。我们需要将人民银行内审工作置于国内外内部审计行业的全局之中,努力向国际通行规则和行业高标准看齐。事实上,审计环境的变化也要求我们的内审工作与时俱进。
比如,改革开放以来,人民银行的职能和管理机制变化相应地带来了风险分布的变化,客观地看,在资产管理和财务管理不断集中的趋势下,财务合规性风险的概率和可能损失在减小,与此同时,我们所面临的外汇储备等资产的市场风险、信用风险、法律风险等风险概率和可能损失在加大。
又比如,审计范围广泛、任务繁重与审计人力资源有限的矛盾日益突出,要求确立风险导向审计模式以优化审计资源配置;市场经济条件下对政府部门人、财、物等资源配置的效率要求逐渐提高,要求开展绩效审计;信息社会背景下IT技术的广泛应用,要求运用计算机辅助审计手段;管理层更加关注风险与机遇的均衡、追求组织目标实现的最大化,要求内审发挥咨询职能,实现增值作用。
总之,央行内审工作要更好地顺应环境变化,需要适时调整内审理念、重点和方法,实行全面转型。
内审工作转型是进一步提升内审能力与水平的必要途径。经过多年的努力,人民银行初步建设了一支政治过硬、业务精通、作风优良的内审干部队伍,内审工作制度规范基本健全,审计职能不断深化,审计类型和审计内容不断扩展,基本覆盖了各级机构的各项业务和管理工作。
但是,内审工作还存在一定的不足,突出表现在:审计职能上,强调监督、确认职能,对审计的咨询职能重视不够;审计内容上,偏重于业务运行和管理活动的真实性、合规性,对风险和绩效问题关注不够;审计方法手段上,以事后的、现场的、手工式的检查方法为主,审计的事前和事中介入、非现场审计模式、现代信息技术审计手段的运用都还有待确立和加强;审计评价和建议上,仍以就事论事、大而化之的居多,宏观性、建设性不够。
另外,仍有部分内审干部的能力素质不能满足工作任务的要求,内审工作开展总体上还不够平衡,一些分支行内审工作质量还有待进一步提高。这些不足和问题相互交织、互为因果,需要通过内审工作全面转型逐步加以克服和解决。
内审工作转型取得了积极成效
人民银行内审工作始终坚持在实践中积极进行探索和创新,为内审工作全面转型与深化发展打下了很好的基础。特别是近年来,通过深入开展“学准则、找差距、促转型”活动,进一步明确和丰富了转型的思路。2011年,人民银行对内审工作转型进行了全面部署,央行内审工作进入了全面转型与深化发展的新阶段。
统筹规划,内审转型工作全面展开。2011年初,在广泛征求意见、反复讨论修改的基础上,人民银行出台了《人民银行内审工作转型2011~2013年规划》(以下简称《规划》)。《规划》明确了转型的总体要求、总体目标和主要任务。
转型的总体要求,是构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的内部审计新模式,更好地服务于央行的风险管理、内部控制和组织治理。转型的总体目标,是由传统的财务、业务合规性审计,向内部控制审计、风险管理审计和绩效审计模式转变。
具体包括四个方面:审计内容上,由单纯关注制度执行的合规性审计,转变为更多关注风险管理和内部控制,更多关注资源配置和目标实现;审计手段上,由单纯的账务核对方法向分析性审计和动态评估式审计方法转变,由手工审计手段向更多运用计算机辅助审计手段转变;审计评价上,由简单的“对与错”评价逐步向更多地关注控制强弱、风险高低、危害大小以及效率、效果情况转变;审计功能上,由查错纠弊功能,向更多发挥顾问咨询作用、更具建设性的增加价值功能转变。
转型的主要任务是“一个确立、两个探索、三个深化”,即确立风险导向审计模式,探索开展绩效审计和央行资产负债表健康性审计,深化履职离任审计、内部控制审计和信息技术审计,同时对发挥内审咨询作用、内审工作信息化、内审干部队伍建设提出了要求。
《规划》颁布后,人民银行采取系统动员、协调推进、分解任务、落实责任等工作措施,内审转型开局良好。
深入研究,转型攻关取得重要进展。紧紧抓住转型主要任务进行深入研究,深化转型认识,理清推进思路。2011年,人民银行重点开展了内审转型课题攻关工作。课题主要包括“一个确立、两个探索、三个深化”以及计算机辅助审计研究等七项。
在确立风险导向审计模式方面,划分了央行的主要风险事项及其风险级别,建立了计量固有风险和控制有效性的主要指标,初步构建了人民银行风险评估的方法体系。在绩效审计方面,围绕经济性、效率性、效果性三个指标,初步探索了将真实合规性内容与绩效性内容相统一、定性分析与定量分析相结合、审计方法与调研方法相配套的绩效审计总体思路。
在资产负债表健康性审计方面,从会计标准、资产负债、财务实力、信息披露等方面进行研究,初步明确了围绕真实、公允、安全、稳健和透明的央行资产负债表健康性标准来开展审计的思路与框架。
按照“离任审计突出经济责任”的思路,进一步规范了离任审计。重新修订了内部控制审计手册,探索在内部控制审计中广泛运用问卷、测试、座谈等方法。
梳理出人民银行信息技术审计项目列表并进行了风险评估,初步制订了信息技术审计评价标准。深入开展计算机辅助审计研究,进一步完善人民银行内审业务综合管理系统,积极组织开发具有自主知识产权的人民银行计算机辅助审计系统。
积极实践,各类转型审计成效初显。紧紧抓住实践这个核心,坚持在具体审计活动中体现转型要求、实现转型目标。2011年,人民银行各级行内审部门围绕内审转型重点任务,积极开展了一系列审计试点项目,大都取得了良好的成效。
比如,不少分支行积极运用风险评估方法,在多个业务领域探索开展风险评估,查找风险点并描述风险事项,对固有风险和控制有效性通过赋值进行量化,进而对剩余风险进行计量和排序;一些分支行围绕基本建设、设备设施、业务部门履职等方面,深入开展绩效审计试点,有的探索将调研方法和审计方法相结合开展绩效分析,有的通过研究确立绩效指标体系开展量化评估,都取得了一定的突破;围绕经济责任的内容来开展领导干部离任审计,使传统的离任审计与国家要求的经济责任审计紧密契合,提高了审计效率和效果,而且初步使离任审计与履职审计在内容上实现了区分,有利于更好地发挥两类审计产品的功能作用。
另外,总行应用计算机辅助审计技术,运用ACL审计软件对有关业务系统数据进行筛查分析,发现了不少审计线索,一些分支行也积极开发运用计算机辅助审计工具。
在深入开展审计工作的同时,积极发挥内审的增加价值功能,通过深入开展内审综合分析,通报审计发现问题,达到了提示风险、促进整改的目的。总行建立了内审部门与业务部门之间的交流磋商机制,与多个业务部门就有关领域的审计问题沟通情况、交换意见,为人民银行内控安全长效机制建设搭建了一个制度化的平台。
继续扎实推进央行内审工作全面转型
内审工作全面转型与深化发展是一项系统工程,也是一个长期实践的过程,不可能一蹴而就。当前和今后一段时期,应当突出重点、分类推进、落实责任、加强督导,力争内审转型取得实效、达到目标。
转变思想观念,坚定转型信心
内审工作转型涉及审计理念、内容、手段、方法等各个方面的深刻转变,但首要的在于理念的转变。通过认真学习国际内审准则,总结国内外的审计实践,我们认为现代内部审计应当体现五个理念,即风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理和增加价值。
风险导向的理念,要求将风险导向的观念和方法,贯穿于制定审计计划、拟定审计方案、实施现场审计、形成审计报告的全过程,真正做到风险引导审计、审计关注风险。控制驱动的理念,要求在审计工作中注重从内部控制机制上去发现问题和分析问题,从完善内部控制的角度提出意见和建议,除了要继续开展专门的内部控制审计,其他各类审计也应当将内部控制要素作为审计的重要内容,将完善内部控制作为审计的重要目标。
关注绩效的理念,要求切实从单纯合规性审计的局限中走出来,将真实合规性与经济性、效率性、效果性统一起来进行判断,除了将绩效审计作为一种审计类型来探索,在各类审计中也都应当体现绩效的内涵与要求。
服务治理的理念,要求在内审各项工作中增强整体观点,积极探索并充分发挥内审在央行治理架构中的地位和作用。
增加价值的理念,要求将为组织增加价值作为内部审计的出发点和落脚点,通过全面履行确认和咨询职能来实现内部审计的这一终极目标,当前特别应当注重加强审计分析,完善交流磋商方式方法,解决咨询职能相对薄弱的问题。
深化攻关成果,分类实施推进
根据现有攻关课题的成熟程度分类推进,重点在于将攻关成果转化为审计实践。对认识比较成熟并且具备一定实践经验的项目,积极推广运用;对还不够成熟的项目,继续深入研究,通过试点进一步积累经验。另外,应当根据形势发展,不断扩展研究视野,选择一些新课题开展攻关,主要包括研究内审在央行治理中的地位和作用、研究开展内审质量评估。
抓紧修订《人民银行领导干部离任审计制度》,将围绕经济责任开展离任审计的相关成果体现出来,并组织实施推广。按照关注经济责任的同时关注内控和绩效问题的思路,进一步深化履职审计。把内部控制审计和科技综合管理审计作为常态化的审计类型,按照周期循环的要求有计划地持续组织开展。
进一步论证人民银行风险评估方法体系,通过实际运用进行检验并加以完善,加快推动风险导向审计模式全面应用。继续扩大绩效审计试点范围,在有关重点项目、业务管理、财务活动等方面积极开展审计实践,在此基础上研究制定绩效审计指导意见和操作指南。
继续开展央行资产负债表健康性审计课题研究,重点是确定审计的内容要点,总行要继续做好外汇储备经营管理审计,同时组织分支行对部分资产、负债项目开展审计。
改进审计手段,提升审计质量
审计方法手段的改进和审计质量的提升是内审转型的两个重要方面。国内外的实践表明,审计手段的改进,尤其是计算机辅助审计技术的运用,是提升审计质量的重要方法。
运用计算机辅助审计技术能够快速、灵活地分析海量业务数据,实现从抽样审计到全覆盖审计,从而有效降低审计风险,提高审计效率和效果。国外早在上世纪五十年代就提出通过计算机审计的概念,目前已经发展到比较先进和成熟的阶段。
审计署1999年就提出,信息化条件下审计工作人员不懂计算机将面临失去审计资格的职业风险,大力组织开展“金审工程”建设,很多大型企业的内部审计部门计算机辅助审计也已经取得了长足进展。随着人民银行业务和管理的信息化水平不断提高,审计人员面对计算机处理的数据,其数量动辄以百万、千万计甚至更大,业务处理的手段、流程都发生了很大变化,这使得传统手工审计的方法变得低效甚至无效。
近年来,人民银行运用计算机辅助审计软件对部分业务进行了非现场审计,初步体验了效果,积累了一些经验。
人民银行计算机辅助审计系统今年将上线运行,各级行应当以此为契机,全面推广计算机辅助审计,逐步建立对重点业务领域的持续监测机制,构建人民银行非现场审计模式。
审计质量决定内审公信力,决定内审职能作用的发挥。国际内部审计师协会(IIA)自1984年首次颁布《质量评估手册》以来,至今已经修订到了第六版。很多外国央行也十分重视内部审计质量问题,有的接受IIA当地分会的检查评价,有的定期对被审计单位进行审计满意度调查,还有的采用关键绩效指标进行审计质量评价。
中国内审协会也开始部署开展审计质量评估工作。要站在“质量是审计工作的生命”的高度,从组织管理、项目实施、方法技术、考核评比等各方面积极采取措施,建立和完善审计质量评估办法,不断提高人民银行内审工作的质量。
加强基础建设,巩固转型成果
内审工作转型是使我们的内审工作与国际内审准则和先进实务之间,由“形似”到“神似”,最后达到“形神兼备”的长期过程。在这个过程中,应当不断对取得的阶段性成果进行总结、提炼,以适当的方式反映出来、固定下来,不断夯实基础,扎实稳步推进。
稳步推进人民银行内审规章制度体系建设。根据国家法律法规和有关审计准则建立一套内审规章制度体系,既是内审工作自身的需要,也是内审工作成熟的标志之一。《中国人民银行法》和人民银行“三定”方案对内审职责和部门设置作出了规定,人民银行颁布了多项内审方面的规章制度,并针对各项具体审计工作制订了一系列审计方案、操作指南、指导意见等。
这些文件数量不少,但系统化和规范化不够。应当借鉴国内外内审准则和实践经验,对现有规章制度认真加以梳理,及时将内审转型攻关与实践成果转化为新的规章制度,逐步构建既顺应内审发展潮流、又符合人民银行实际的内审规章制度体系。
积极探索内部审计如何更好地服务央行治理。现在的人民银行与十年前有很大的不同,特别是应对国际金融危机要求全球加强经济金融合作协调,我们已经融入金融全球治理的进程中,而且是其中的重要成员,承担了重要责任。人民银行的治理机制既要有中国特色,也要符合国际通则。
内审既是央行治理的重要环节,同时又要对改善央行治理发挥确认和咨询作用。应当围绕央行治理深入开展基础性、前瞻性研究,找准内部审计在央行治理中的角色和定位,更好地履行内审服务组织治理的根本职责。
进一步发挥内审在央行组织文化建设领域的作用。探索运用各种方式,加强内审成果的多层次运用,营造内部控制的良好环境。进一步巩固和完善内审部门与业务部门之间的交流磋商机制,主动交流和推介内审的理念、目标、方法及成果,积极倡导合规、风险、绩效的理念和氛围。
突出实践本质,发动全员参与
内审工作本质上实践性的,内审转型是整体性的实践活动。内审转型成功与否,取决于能否充分调动和发挥各级内审机构及广大内审人员的积极性、主动性和创造性。各级行要大力营造主动学习、投身实践的转型工作氛围,每个央行内审干部都应当深刻认识到,内审转型不是可有可无、可做可不做的事情,而是应当主动去做、设法做好的事情。
要勇于面对内审转型带来的挑战,克服畏难情绪,扭转等、靠思想。要坚持理论研究与审计实践紧密结合,不断提高内审知识和技能,实现理论与实践相互促进。
在内审转型工作的组织管理上,要坚持上下联动、共同提高的工作组织方法,以往的课题攻关及转型审计实践已经证明了这种办法的有效性。总行要继续着重抓好研究原理、把握思路、加强指导等方面的工作,分支行则应当侧重于在实践中探索、在探索中总结、在总结中提高。
内审转型涉及面广,分支行要有所为有所不为,根据自身实际选准一两个突破口深入探索,突出重点、创出亮点。总行要及时总结实践经验,成熟一个推广一个,同时进一步明确工作责任、加强工作督导,力争全面实现转型的目标与任务。
另外,推动央行内审工作转型不仅仅是内审部门自身的事情,各级行领导也应当高度重视、加强指导,特别是要为内审工作营造良好的环境氛围,以更好地发挥内部审计在央行风险管理、内部控制和组织治理中的职能作用。中国人民银行行长助理 郭庆平
