强世功贺卫方 强世功/张佳俊:群体性事件的地方治理与保守主义下的中华复兴

如何治理日益升级、弥散和转化的群体性事件,至今仍是官方尤其是地方政府的首要难题。中国的现代化进程是一种"压缩的现代化":一方面,中国差不多要用30多年的时间完成西方历史上用300多年完成的现代化进程;另一方面,中国差不多要在本国范围内解决西方在全球范围内解决的现代化难题。

正因如此,当市场经济加速发展不过十多年的时间之后,社会矛盾集中爆发。在这种背景下,地方政府治理难免进退失据,只能在实践中重新探索社会管理的思路。

1. 严控:传统"维稳"思路下的死结

在"稳定压倒一切"的政治逻辑下,以强制驱离,现场抓扣、信息封锁等手段为主的严控政策,无疑是多数地方政府惯用的思路。多数案例显示,一些基层政府往往以"敌对思维"预判事件性质,一旦发生群体性事件,首先反应便是出动警力或设法打压,试图先"堵"为快。

一些官员则视舆论为"洪水猛兽",出事后第一时间封锁消息,甚至跨省抓捕网络发帖人。作为严控政策的延续,"秋后算账"、事后追惩也是地方政府处理群体性事件的必备方式。追惩对象既可能是事件领导者、组织者、主要参与者及在事件过程中实施违法犯罪行为者,也可能是触发事件或处事不力的地方官员。

严控政策在一定程度上起到了威慑参与者和控制局势的"止疼"作用,但其代价巨大,且极易激起更大的民愤,促使事态升级,最终导致局势失控。从长远来看,一味打击和封堵的方式可能压众而无法服众,结果是留下更多的矛盾和潜在怨恨者。特别是随着公民权利意识的增加以及互联网的发展,"严控"这种传统的"维稳"思路受到了越来越多的批评。

2. 绥靖:"维稳"体制下的变形

地方政府采取"严控"这种传统"维稳"手段应对群体性事件,往往会导致中央政府合法性的丧失,因为在中国的政治体制中,地方政府始终扮演了中央代理人的角色。由此,中央提出"以人为本"、"和谐社会"的政治原则,就意味着必须约束地方代理人的"严控"手段。

在这种思路下,地方政府采取的"严控"思路就失去了正当性。中央为了增加合法性权威,对地方政府采取"一票否决"的监督机制,因此,地方政府在处理应对群体性事件时,越来越忌讳使用"严控"模式,而转向采取"人民内部矛盾人民币解决"的"绥靖"模式。

然而,这种无原则的绥靖模式反过来鼓励了群体性事件的激化,容易造成"不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决"的社会投机心态,为以后类似的事件发生埋下了隐患。以至于地方治理陷入恶性循环。同时,这也使得处在基层第一线的地方官员怀着"击鼓传花"的心态处理群体性事件,认为不在自己手上出事属于幸运,而在自己手上出事属于倒霉。这种"绥靖"模式无疑是"维稳"体制的产物,是"维稳"体制导致了地方政府治理的畸变。

这种体制事实上扭曲了中央与地方之间正常的治理机制。中央为了获取更大的合法性、甚至为了树立亲民形象的行为和宣传,使得越级上访的民众受到鼓励,希望获得中央部门甚至最高领导的支持或批示,而中央反过来用"维稳"机制来要求地方政府,哪里的人到天安门和中南海上访,就是对当地的政府官员采取"一票否决"。

地方政府为了应对北京上访,不得不花费大量的人力物力对上访人群采取围追堵截。由此,在过往十年中,到北京上访成为"弱者的武器",而信访机构在政府中增加权力的同时也滋生了腐败。

3. 对话协商:新的探索

"严控"和"绥靖"是在维稳体制下地方治理趋于畸变的两种形态。而这两种治理模式都在实践中趋于失灵,在这种背景下,地方政府开始积极探索"对话协商"的新机制。首先是政府积极主动地宣传出台的政策,征询民意诉求,并到现场进行情绪疏导。

如2011年云南绥江事件中,绥江县乡两级主要官员组织千余干部进村入户宣传政策,与移民面对面交流疏导。当地政府还利用各类传媒平台,通过宣传车、公开信、电视讲话等方式号召民众依法维权,从而使事件较快平息。但思想工作要收取实效,须以政府威信为前提。由于多数群体性事件源于官民失信,因而思想工作适用范围受限,往往只能起配合性作用。

在这种背景下,政府必须将单向度的宣传工作转化为双向的对话协商。在这个过程中,政府倾听民众的意见,甚至冲突双方的意见,或者以仲裁、调解者的身份出现,或者以对话协商的一方出现。当大部分群体性事件当事人的诉求多为合理、合法的情况下,完全可以通过协商谈判来解决。如2009年河南林钢事件,2011年末广东乌坎事件。

总体来看,目前地方处置社会冲突的能力和水平十分有限,以致治理频频失灵。与此同时,近期以乌坎事件为代表的一些案例也表明,部分地方政府处置思路和方式有一定改进,应变处置能力也有所提高,为矛盾的解决提供了官民互动的平台,具有进步意义。

当然,地方政府主动摆脱旧式管控模式的绥靖模式,而转向新型治理模式的转变,依然需要一个过程。而中央部门在推行"社会管理体制创新"过程中,也在引导政府官员采取新的手法来处理群体性事件。