蓝天立的政治前景 国际气候政治格局的发展与前景

随着全球气候变暖的趋势加剧,气候变化成为当今国际社会最关注的问题之一。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》是国际社会应对气候变化的重要法律文件。议定书第一承诺期到2012年结束,如何建立更加公平有效国际气候制度,后京都谈判面临严峻挑战。

2006~2007年,围绕气候变化的热点事件层出不穷,各种高级别会议聚焦气候变化,令人目不暇接。本文介绍了后京都国际气候谈判的形势和最新进展,回顾和追踪了近一年来发生的一系列热点事件,试图分析和解读国际气候政治的基本格局及新的特点,并对未来国际气候制度的发展前景作出展望。

2007年似乎注定是一个“气候变化”的热点年,科学家、政治家、公众、媒体,几乎没有人不在谈论气候变化问题。就在刚刚过去的冬季,北半球遭遇了1880年有记录以来最暖的暖冬。据美国国家海洋和大气管理局2007年3月15日发布的报告称,2006年12月至2007年2月,北半球平均气温比有记录以来同期平均气温高出0.

72℃。在美国、俄罗斯和欧洲大部分地区,在人们印象中本该白雪皑皑的冬季,人们却感受到春天的气息扑面而来。

滑雪胜地滑不成雪,动物不冬眠,候鸟也不南迁。2007年的夏天,气候异常使全球同样是多灾多难。英国遭遇60年来最大的洪水,导致数十万人无法喝上饮用水,近5万户家庭失去电力供应。中国川渝地区继2006年出现有观测记录以来最为严重的高温干旱,今年又发生有气象观测记录以来最强降雨,人员伤亡和财产损失严重。

全球气候变化不断为人类社会敲响警钟,而与此同时,国际社会为应对气候变化而制定的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》也走到了十字路口。2012年之后国际气候制度向何处去,是当前各国政治家面临的一个巨大的难题。

本文首先介绍后京都国际气候谈判的基本形势和最新进展,接着回顾和分析自2006年末以来国际上与气候变化相关的一系列热点事件,从中不难感受到气候变化在当前国际政治议程中不断蹿升的热度。在此基础上,力图从国际经济和政治的视角,分析和解读当前国际气候政治的基本格局和出现的一些新特点,并就未来国际气候制度发展的长期趋势和前景进行展望。

一 后京都国际气候谈判的基本形势和最新进展

历史的发展往往是走过一个循环又回到一个新的起点。国际气候谈判在经历了十几年艰苦而漫长的谈判进程之后,《京都议定书》作为气候公约下第一个包含量化减排目标的国际法律文件,终于在2005年正式生效并步入实际运行的轨道。然而与此同时,国际社会不得不面对2012年之后如何构建新的国际气候制度的挑战。

(一)“双轨”制的确立

2005年末的蒙特利尔会议在国际气候制度发展历程中起到了承上启下的作用。正如会议主席Stéphane Dion概括的三个“I”:一是“执行”(implement),通过《马拉喀什协定》等一系列法律文件使议定书生效并得到有效执行;二是“改善”(improve),通过《未来5年适应气候变化工作规划》以及清洁发展机制(CDM)规则的细化和改革等,改善公约和议定书的运作;三是“创新”(innovate),发掘未来国际合作的可能方式以最大限度地反映气候公约的精髓。

显然,这三个任务相比,在各方分歧依然严重的严峻形势下,要打破谈判僵局,通过制度“创新”启动新一轮国际气候谈判是最困难的。

在各缔约方的艰苦努力下,会议最终在三个方面都取得了重要进展,并以“双轨”并行的方式正式启动了后京都谈判。所谓“双轨”并行是指,在《京都议定书》下成立特设工作组(AWG),谈判发达国家第二承诺期的减排义务(简称AWG谈判)。

同时,为了使美国、澳大利亚等非议定书缔约方能够参与谈判,决定在气候公约下就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动启动为期两年的对话(简称公约下对话)。这一模式既维护了议定书的完整性,又保证了公约下所有缔约方的广泛参与,还为“双轨”之间的互动留下空间。“双轨”制的确立,被国际社会认为是蒙特利尔会议的重要成果和最大亮点。

随着后京都谈判的启动,与此相关的议题也纷纷登场。2006年11月在肯尼亚内罗毕召开的气候公约第12次和议定书第2次缔约方会议,根据议定书相关规定启动了对议定书义务足够性的审评。发达国家以议定书第一承诺期减排行动的环境效果十分有限,只有发达国家减排不能实现全球长期目标为由,试图将减排义务引向发展中国家。

而发展中国家坚持议定书义务足够性的审评应该集中在发达国家是否充分履行第一承诺期减排义务的范围内。有人将议定书义务足够性审评作为推进后京都谈判的“第三轨”,但与“双轨”制相比,其实际影响力较弱。

此外,俄罗斯提出应允许公约缔约方以自愿承诺方式加入议定书的建议,也与后京都谈判有关。但总的来看,后京都谈判在公约和议定书下基本遵循“双轨”并行的方式向前推进。

(二)后京都谈判的最新进展

到目前为止,特设工作组谈判和公约下对话分别召开了4次会议,2007年8月底的维也纳气候变化会议是最近的一次。尽管谈判和对话取得了一定的成果,但至今仍处于僵持状态,缺乏突破或实质性的进展。

1.特设工作组(AWG)谈判

2007年8月,在维也纳召开的特设工作组谈判第4次工作会议,推出了一份《与发达国家后续承诺期减排潜力和可能减排目标相关的综合信息》的技术报告,汇总了包括美国在内的36个主要发达国家与减排潜力相关的人口、经济、能源、排放等方面的指标和数据,以及各国排放趋势的预测结果和IPCC有关全球减排潜力的分析。

数据显示,欧盟25个成员国2004年温室气体排放量相比1990年下降10%,其中承担主要减排任务的德国下降17%,英国下降14%,完成议定书规定减排8%的目标比较有把握。

但部分发达国家排放不仅没有下降反而增长较快,如作为议定书缔约方的日本和加拿大,减排目标都是6%,实际分别增长了7%和27%。日本要完成议定书规定减排义务难度很大,只能寄希望于通过CDM机制从海外购买减排额度。

而加拿大政府承认几乎肯定完不成减排目标,但不会放弃努力。加拿大环境部长约翰·贝尔德在一份声明中宣称,将在本国历史上首次提出温室气体和空气污染强制性限制措施。尚未批准议定书的美国和澳大利亚,议定书原定目标分别是减排7%和增长不超过8%,但实际分别增长了16%和25%。

对于后续承诺期减排义务,2007年3月,欧盟春季首脑会议达成了欧盟温室气体减排新目标,到2020年在1990年基础上至少削减20%,如果其他主要排放大国的行动跟上的话,这个目标可以达到30%,同时要将可再生能源在欧盟能源消耗中的比例提高到20%。

根据欧盟将全球气候变化控制在2℃内的长期目标,全球温室气体排放量到2050年时必须比1990年时的水平降低50%。除欧盟明确承诺之外,多数发达国家态度保持谨慎和观望。

由于美国未批准议定书,美国并不是特设工作组谈判的正式成员。技术报告将美国列入其中,只是为了作为其他国家比较的参考。迄今为止,美国拒绝回到《京都议定书》下的立场非常明确。目前,特设工作组谈判尚未就发达国家后续承诺期减排义务的具体目标达成协议,但报告引用政府间气候变化专门委员会(IPCC)的排放情景提出,将大气中温室气体浓度稳定在450ppm,需要发达国家到2020年整体减排25%~40%。

确定这一范围尽管没有约束力,但后续可能围绕这一范围进行减排目标的谈判。同时,报告也强调,IPCC第四次评估报告的科学结论表明,实现该目标必须在未来10~15年使全球排放达到峰值,其后大幅度减排,到2050年要在2000年基础上全球减排50%。

2.公约下对话

公约下对话确定了四个主题:以可持续的方式推进发展目标,强调适应行动,最大限度地实现技术潜力,以及最大限度地利用市场机会促进减排。对话的主要目的是讨论如何加强公约的执行以应对全球气候变化,促进各方就应对气候变化的长期合作行动交流经验,并从长期战略的高度对4个主题进行分析。

作为一次全新的尝试,对话与谈判在组织形式上很大不同。对话强调向所有缔约方开放。参与对话的不仅包括政府代表,还包括作为观察机构的环境、科研和企业界NGO代表,所有代表由缔约方和观察机构自行指定,以保证充分的参与。

各方可以公开、没有约束地交流看法、信息、意见,以加深相互理解,促进共识。对话不以形成任何决议为目标,也不对未来谈判、义务、进程、框架或授权构成影响,只由联合协调人负责汇总各方的想法,向缔约方大会进行报告。

2007年8月,在维也纳召开的公约下对话第四次会议,是为期两年对话的最后一次。公约秘书处应对话会议的要求,推出了一份《全球应对气候变化所需投资和流动资金》背景报告,成为会议讨论的重点。报告估算了2030年全球温室气体排放回到目前水平所需的额外投资和流动资金大约为2000亿~2100亿美元。

2030年全球适应气候变化所需额外投资和流动资金的总规模大约在数百亿美元。报告呼吁全球立刻采取减缓和适应行动,强调发展中国家在减缓和适应行动中应发挥的重要作用。同时,报告强调公约和议定书下,现有资金机制严重不足,建议扩大碳市场,鼓励私营部门投资,并通过多种渠道扩大融资。建议加强国内政策和国际协调的作用。

各方普遍认为对话是富有成效的,通过对话,各方对2012年国际气候制度的要素基本达成了共识。对于后续工作,中国、韩国等建议对话延长两年,但其他国家建议将对话提升为正式的谈判。