刘剑文财政监督法 刘剑文:公共性 是实行财政监督的基础

11月16日,国务院讨论并通过了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》,此举叩开了“预算国家”之门。过去政府更多强调财政收入的稳定增长和保障,现在则越来越突出财政支出的公开性和透明度,这意味着中国正由“税收国家”转向“预算国家”,这是理念上的巨大变化。

随着人民民主意识和法治观念的不断提高,在“和谐社会”成为民众共同愿望的大背景下,及时修改预算法、推动我国建立真正意义上的“预算国家”,就成为中国财税法治进程中亟待解决的重要问题。而预算法怎么改、改到什么程度,首先应回答我国要制定一部什么样的预算法的问题。实现良法之治,必须树立新理念,明确立法基本原则和追求目的,否则,预算法的修改就无从谈起。

我认为,目前的预算公开实践,其实只是静态的结果公开,即政府将预算支出的结果向公众公开。然而,预算公开仅有静态的结果公开是远远不够的,还必须进一步做好动态的过程公开。第一,预算民主原则既是预算法基本原则的核心,也是预算法修改所应遵循的首要准则。

作为一个公民意志体现和政治均衡维持的过程,预算首先是一个民主过程,预算的决策必须反映人民的意愿,不仅要反映大多数人的意愿,而且需要人民选举产生的权力机关审批通过。

从这个意义上说,预算应遵循预算民主原则。贯彻预算民主原则,一是可以保证预算的科学性,使预算符合国民经济发展的客观规律,以及真正反映未来年度财政收支情况;二是有利于实现对政府财政收支行为的监督,防止出现预算随意性和预算权力滥用。

第二,预算法定原则是保障预算硬约束的基本要求,包括四方面:一是要素法定,即预算的主体、内容、时间等必须符合法律规定;二是程序法定,即编制、审批、执行、变更、调整、决算等预算整个过程必须依法进行;三是责任法定,只有明确法律责任,才能有效克服预算约束的软弱性,实现以预算控制政府财政收支行为之目的;四是权力法定,即立法机关和行政机关在预算过程中的权力运作也应符合法律规定。

第三,预算平衡原则是指国家预算要在一定的时期内,整个政府收支达到总体平衡,这是公共财政模式下对预算的基本要求。预算平衡首先要树立长期平衡观念,即某一特定年份的预算收支平衡并不一定意味着整体的预算均衡,而只需要在一段时间内保持平衡即可。其次要树立整体平衡观念,即保证部门、机构预算综合汇总而成政府预算整体上的平衡,而不需要在每个部门、每级政府都保持平衡。

第四,预算平等原则主要表现在:预算程序方面,人民享有平等的参与权;预算收支方面,必须设立合理的机制使公民平等地负担;地区间财政关系方面,预算法应保持最低限度的财政均衡。

第二个问题,预算法修改的目的应当体现“三性”:公共性、法定性和公平性。关于法定性与公平性,学界已有一些共识,在这里,笔者特别强调公共性问题。预算制度是公共财政的核心,而公共财政就是“取众人之财、为众人之用”,即建立民众利益诉求机制,由其选出的代表组成人大会议及人大常委会来制定财税法律,通过预算案,使财政收入和财政支出公开、透明,尤其是财政支出更好地用于公众,服务于民生。

这种公共性,是实行财政监督的基础。就监督而言,则主要包括人大监督、政府部门自我监督、民众监督和媒体监督。阳光是最好的防腐剂,只有将预算置于监督之下,政府才能取信于民。总之,从预算的目的、过程到结果都应体现公共性。