周其仁是哪里人 周其仁评摊大饼式城镇化:人往哪里流政府难主导

城镇化进程并不以人的意志为转移。人往哪流动,有其自身的规律。在城镇化进程中,要多些敬畏之心,多尊重客观规律

城镇化,正成为中国当下地方政府最热衷的发展模式。但全国各地大小不同的城市能否适用于“摊大饼”的土地扩张模式,农民是否在城镇化过程中分享更多收益,农民是否被动地等待被城镇化等问题,在现实中有待厘清。

目前,山东等地先后爆出强制征地事件。一些地方推进城镇化又陷入新一轮暴力拆迁和“圈地运动”中。

据《财经》了解,即将在三中全会召开之际推出的城镇化中长期发展规划,将打破过去城镇化的路径依赖,不再是把农民从他们传统的祖祖辈辈留下来的宅基地中,强制性地搬迁出来,然后简单地集中“合村并居”,也不是18亿亩耕地保护红线下以“占补平衡”为操作依据的置换,而是重在体制变革、结构调整,以及谋求城市发展方式的转变。

北京大学国家发展研究院教授周其仁接受《财经》记者采访时表示,在城镇化进程中,既要充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用,更要加强市场这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力,防止城镇化过程中政府唱“独角戏”的现象。“人口的流动趋势,企业、项目往哪里聚?政府并不能完全掌握,也不能依赖规划来主导。”

“如果完全看的清楚,没问题,做规划、下指标、干就行了,不会错。如果这里面有看不清的问题,应该靠体制机制把决策错误降低到最低。中国走新型城镇化,就是资源更友好一点,环境更友好一点,浪费少一点,折腾少一点,不要今天做了明天又折腾回来了。”周其仁说。

人口往哪流?城市往哪摆?公司往哪里聚?是有规律可循的。周其仁认为,政府要注意向市场学习,发挥企业的作用。而企业在城镇化这一公共事务上,也要成为积极参与者。用PPP(Public-Private-Partnership)的概念来说,这种方式即公私合作。

同时,周其仁认为,城镇化不是搞个城市把人圈到里头。国王都没有那么大能耐。先要想清楚人们在城市要什么,为什么年轻人都喜欢往大城市跑。“不能说我手中反正有权,做几个项目硬邦邦放下去,过几年我就升了,我的政绩出来了,这个倾向要关注。”周其仁说。

正如亚当·斯密在《道德情操论》中所说:“在政府中掌权的人,容易自以为非常聪明,他似乎认为他能像用手摆布一副棋盘中的各个棋子那样非常容易地摆布偌大一个社会中的各个成员……但在人类社会这个大棋盘上,每个棋子都有自己的行动原则。”

在城镇化进程中,这一忠告依然有用。

反思城镇化发展模式

《财经》:你对目前推进的新一轮城镇化前景有何看法?

周其仁:工业化后起阶段,中国推进工业化比较急躁。认为政府可以发挥很大的作用,认为自己把事情都看明白了,搞规模化工厂比市场来得快。从工业化发展的教训看,城镇化进程很可能也会出现这种现象。政府强有力,也有很强的信息优势,并有上下一体的官员体系和专家服务系统。自以为对西方发达国家前面走过的弯路已经看明白了,不会再走弯路。

但是,政府主导很可能还是有很多信息成本。世界瞬息变化,中国人均GDP达5000美元的情势与美国人均GDP在5000美元的情形大不一样,那时还没有手机呢,因此,并不能简单重复,会冒出新情况。

《财经》:如果不吸取工业化进程的教训,继续沿袭工业化进程的思维,搞“粗放式城镇化”,会导致什么结果?

周其仁:国家工业化阶段看西方发达国家工业化有什么就布局什么。上海搞纺织厂,从一棉到二棉一字排开,搞了很多厂子,一个时期来看很对,但时间一长发现错了。其他地方搞纺织比上海更有优势。过去国家搞了很多定点的工业企业,最后变成了包袱,不了了之。因此要注意市场机制,企业家追求利润,前提是满足消费者需求,消费者不买账,利润从何而来?一定要利用市场信号,人往哪儿流,是有市场信号的,根据信号来决定比较稳妥。

行政系统是比较硬的,副处长上头是处长,处长上面是局长,一个城市也分很多级。人口往哪流?城市往哪摆?公司哪里聚?项目聚哪里?好大一门学问。现在可以自由迁徙了,年轻人可以自己出去打工,学生可以自由找工作,这里头到底有什么规律可循?我觉得首先需要学习,不能说我手中反正有权,做几个项目硬邦邦下去,过几年我升了,政绩出来了,这个倾向要关注。要有敬畏之心。

《财经》:城市化是产业布局的结果,是工业化的自然产物?

周其仁:是的,城市化就是工业化的产物。搞个总装厂,就需要零部件供应,零部件不能离总装厂太远,否则,运输成本太高。为了应对市场,总装厂与零部件靠得很近。高度利用能源的产业靠近能源基地,大量煤炭运输接近港口。

随着输变电系统的建立,很多码头城市后来趋于衰败,内陆城市则随之兴起。因为人们聚首的条件发生变化,运输条件变化了。因此,人凑到一起是有道理的,一些大都市崛起也是有道理的。比如广告业更适合放在大城市,不会向县城和乡村聚集。

《财经》:目前城镇化千头万绪,路径也各不相同。你能给出一个可操作的路径吗?

周其仁:中国一个话题越热就越空,所有人都热衷讲这事儿的时候,要听到有价值的东西不容易了。只有让它自生自灭,讲到没有什么好讲的时候就不讲了。你问城镇化的模式,找个农民来,他也有看法。人类不是完全依赖想法的,还要有行动。想法和行动在互动中推进。

《财经》:如何理解城市“化”?更多人是留在大城市、中等城市、还是小城市?哪种城市模式更适合中国国情?

周其仁:没错,是哪里的城市化?县城人说,全国人民都跑我这里来吧。这可能吗?这么多人往哪里跑?落谁那儿?有学者研究了城市在100年到200年间的变迁后发现,城市一旦出了名,很难在短时间内消失。城市比公司顽强。

公司要死掉很快的。城市演化则很慢,所以它能粘住你。比如义乌,这种小商品市场,不就是盖些大棚子嘛,中国每个县市都有大棚,但只要义乌一搭,生意就扎堆,买卖信用就跟着去了。其他地方搭多少棚子没有用啊,没有人来。再比如深圳,汇聚科技精英、创业氛围很浓厚,到别的地方就味道不对了。它也有很大的粘性。这里面的市场机制很重要,企业家精神很重要,冒险与敢闯的气质很重要。

现在城镇化率低有一个原因,大的镇子有100多万人,但是还不能叫“市”。所以要研究城市规模划分和设立机制的改革,什么样的标准可以叫城市。

《财经》:城市设计的决策机制应该怎么定?

周其仁:城市最重要的是规划。过去是谁官大谁就是第一规划师。很多大楼很难看。现在,要有公众参与城镇化规划,可以由使用者参与设计。像万科,企业管理的楼宇和人群好大一片,周围都是开发区,十几万人在里面。开发区是民营公司搞的。其实就是公司制的城市,但是是非营利的城市,是个平台,也没有四大班子。四大班子管国土就行了。

规划重在改革,而改革的关键则是通过完善体制,推动户籍与人口管理、土地管理、行政管理和财税金融等领域的改革。

释放经济新空间

《财经》:你怎么看待城镇化将带来的红利?

周其仁:很难讲。也很难做规划。你可以有想法,但经常是有心栽花花不开,无心插柳柳成荫。顶层设计是需要设计的,但设计完也不能太当真,设计好了,他不来怎么办?不能强来。

因此,一方面,引而不发,中国大,不同条件面对不同问题。

另一方面,面对所有问题,都有地方在那里难受,因为他难受,才找办法解决问题。看我们善于不善于从零零碎碎的活动当中提炼出思想、政策和法规,这点很重要。城镇化也是这样,理想和现实的距离逐步收缩,不要用理想来谴责现实,也不要因满足现实就不要理想了。

《财经》:我们是不是高估了未来城镇化可能带来的红利?

周其仁:是不是高估很难讲。发达国家70%以上的城市化率,甚至达到85%,过去认为这样的城市化率会封顶,现在看不会封顶。中国目前是52%,大概是上世纪20年代美国的水平,50年代日本的水平。因此,中国一定会往城市化率提高的方向走。现在人们已经意识到未来这个广阔空间。中国城市化是落后的,可谓“工业化超前,城市化滞后”。

《财经》:投资者都热衷于追逐城镇化的红利。很多企业也希望借此寻找商机。你对企业家有什么建议?

周其仁:企业要琢磨消费者的需求,不是有钱就可以搞个城市把人圈到里头。国王都没有那么大能耐。先要想清楚人们在城市要什么,为什么年轻人都喜欢往大城市跑,什么道理?现在技术进步快,换工种也快,只有多样化的城市,各种不同的产业聚集,才容易换工作。单一化城市,一旦失业,只好一家子哭吧。像底特律就是单一城市,单一产业的城市都是很危险的。曼彻斯特的纺织城衰落了,但伯明翰起来了。底特律不行了,但芝加哥起来了。

提醒企业家,一定要高度关注背后的道理,无论你有什么“梦”,希望得到什么红利,只有解决人家的问题才能解决你的问题。对城镇化红利这个概念要慎重,没有投资呢,如何奢谈红利。你不做点什么,哪有红利?

推进城镇化机制

《财经》:在城市化过程中,企业、政府、市场之间,应如何互动?

周其仁:其实,互动早已经开始,政策也在为互动创造条件。企业有意见找政府诉说,企业的行动影响着政府决策,政府现在也不完全靠长官意志,他们也知道城镇化完全依赖政府驾驭不了。有些城市规划虽然是政府做的,但是,是通过招投标来实现,请很好的规划公司来做,这个互动的苗头都有了。还有一种现象是规划的开放性,就是面向社会公众,听取各方意见。相对当下大规模的城市化,应该使这种新的体制机制更完善。

对企业讲,城市建设与单一项目和投资不同,城镇化建设有很大系统性和外部性,不是完全商业利益主导,它有公众性,这个公众性就要政府来主导,不能完全靠企业。不能像搞工厂一样搞城市。PPP模式是很好的探索,公私要合作。政府做事,要从市场、市民、企业家、学者等各个方面吸取信息。多数城市活动有很大公众性,私人的活动也不完全是私人的事,公司的活动也不完全是公司的。讲穿了,就是要扩大民主参与,建立市场机制。

《财经》:也就是要厘清谁来主导城镇化的问题?

周其仁:不能笼统讲城镇化是市场主导,还是政府主导,两面都要讲。对于政府,要不断向市场学习,注意市场信号,市场比你更厉害,不要以为你有权力就可以和市场作斗争,斗不赢的。盖起房子没人去住,建成工业园区,没有企业进去,不是坐蜡了,哪来政绩啊?因此,要看市场发什么信号再发力。

主导这个词是很麻烦的词,最容易让责任不清楚。中国是官本位的社会。官家在社会的地位要高一些。我的想法是政府引导,市场为基础,政府与公司都要往中间靠,要从非自己的类体吸取经验,吸取教训。

《财经》:城镇化方案几度推迟,一个主要原因是圈地开发的旧有模式仍被视为推动城镇化的主要手段。因此,规划修改重点便是改变地方政府固有发展观念,避免地方在城镇化发展过程中走弯路。如何避免新一轮城镇化演变成行政规划下的“造城运动”?

周其仁:不能一概而论。城镇化主要是圈地,不圈地怎么城镇化?农民怎么进去?城市不适当扩大不行。我不是笼统反对圈地,而是尽可能少圈错地。圈地搞建筑,人到那里创造新的收入,没有什么不好。当然有个与生态的平衡,粮食安全的平衡问题,这个不是做不到。现在的科学技术、建材技术可以加大密度,城市可以省出不少地。对土地问题要有信心。制度好了不会有太大问题。

另一种情况,地圈对了,城市搞起来了,但里头的利益分配,让一方损失太大也不行。因此,第一不能圈错,这块地本来还种庄稼,变成水泥以后,寸土不长,空在那里,闲在那里,啥也不产出是最大的失败;第二圈对了,产业选对了,人来了,产业来了,收入增加了,土地增值部分分配要大体合理,原住民得多少,政府得多少,开发商得多少,消费者得多少,得有一个大体合理的分配。

《财经》:中国城市实行等级管理制度,越大的行政资源,城市项目、资金流更强,小城市相对资源少。中央的资源多流向大城市了。

周其仁:中国的行政体制就是等级体制,短期消除是非常困难的,只能是往一个方向去走。这种体制有一个弊端,大家都愿意涌入大城市,主要是因为政策有偏向,比如北京的医院就多,学校多,各种机会多,越偏向大城市,城市的负荷就越重,无论怎样阻止别人进来,人家也要千方百计进来。人家知道进来甜头大。

这个矛盾最后只有两个解决办法:第一,不能有这么强的大城市偏向,把甜头去掉一些,所以有一个平权的过程,有一个公共财政、公共服务均等化过程。

另一面,这种体制变革非一日之功。需要一点一点改善。

《财经》:户籍制度改革会不会引发迁徙潮?

周其仁:城镇化首先是人的关系,他没有相应关系的调整不可能有健康的城镇化。

城镇化是结果,允许人自由流动,允许自由迁徙,允许企业自由建厂和设置总部。城镇化是自由的函数。

《财经》:近段时期以来,一些地方频繁发生暴力拆迁事件。即便再强调核心是“人的城镇化”,但到了地方层面,仍有很强的基础建设冲动?

周其仁:人生充满很多僵局。一点办法都没有,粗暴和鲁莽拆迁导致各方只能耗在那里。实际上,全世界都有“钉子户”。在日本机场,飞机都起航了,跑道都修好了,钉子户还居住了多年。因此,不了解原住民的情况怎么可以轻易下手?

中国香港的房子是怎么变成高楼大厦的,那些开发商派多少人扎在村子里,一泡几年,甚至十年之久,他们和村里所有人混的那个熟,你都吃惊。只有这样才能有针对性地解决问题。

我们一些地方发个红头文件,开个动员会,就希望一夜之间把人家世世代代居住的地方城市化了,一定会碰一鼻子灰的。依靠武力解决,像美国上世纪60年代的“推土机战略”,只能激化社会矛盾,埋下定时炸弹。城市文明可能就成了巴黎十三区了。

《财经》:城镇化过程中,土地确权是基础性问题?

周其仁:现在都在推。媒体要去推动较快的地方去观察。但永远不会有最理想的现实。只能是靠近理想的现实。

这些年各地都在实践中,特别是城乡统筹改革的地方有一些试验。有一些土地过去完全是由公家拿来,现在要变成一部分农民土地可以直接入市。为了做好这件事,不能侵权。今年中央一号文件部署了要在五年内把土地的确权登记工作完成,就是试图让一些土地不要经过政府变成了市场供应的土地。

《财经》:目前不少地方为了加快推进城镇化进程,利用各种融资平台举债,又采取了引资、搞保险等新的变通方法来融钱。城镇化如何创新投融资模式?

周其仁:目前最主流的模式是,政府征一块农民的地,高价卖给市场。有溢价可能,银行就看在溢价的份上,给土地融资了。这种模式完全是地方政府主导的。它能整来钱,就折腾。

回忆当年,轻工部定冰箱生产在广州,生产万宝牌冰箱,现在这个牌子消失了,有几家在用?但是科隆、海尔、格力起来了,轻工部哪知道有个格力。市场充满的变数是无法驾驭的。城市化要当心,做错了后果很严重。过去一个厂定错了就是一个厂而已,现在要是一个城定错了,要砸进去多少钱呀!搞不好最后都变成不良债务。

所以先要引进市场化程度更高的融资手段。比如发地方债,就比土地融资强。地方债要证券市场来评级的,不是我说行就行。有人看多,有人看空,这就会反映到融资的定价和量上来。所以越利用市场化程度更高的手段,将来风险越小。