周其仁教授 北大教授周其仁:土地改革的半拉子工程困扰其他改革

在当下中国的改革中,很多学者都认为,土地改革对整体改革意义重大,长期以来的城乡二元结构已经对经济发展、城市建设造成困扰。在北京大学教授周其仁看来,尽管经历了36年的改革,但在土地等领域依然存在半拉子工程,这些半拉子工程已经对整个中国社会发展造成困境。

如果从1958年算起,我国的计划经济体制也就20年,但这20年形成的体制,在此之后用了36年不断进行改革,而且还要改下去。

土地是我国最早进行改革的领域,家庭联产承包责任制早已被认定是农用地的改革成果。农用地政策一开始是10年不变,后来是15年不变、30年不变,2008年则明确为长久不变。但周其仁认为,农用地改革中还有一些尾巴没有解决。比如,农民家庭人口变了以后,地要不要调整?

好几亿人出去打工,空出来的土地如何转出去?在长久不变的状况下,农民的土地如何自由的流转,是否可以签约给别人去种?

2000年,周其仁专门去贵州省湄潭县做过调查,这个县坚持了25年,增人不增地,减人不减地。当地有几十万亩的荒山荒坡,如果土地不再分,人口多了,劳动力就会往荒山荒坡去努力,结果湄潭县几十万亩荒山荒坡开发得很好。

实际上,湄潭县的这个做法写进了2002年通过的农村土地承包法中。但问题是,宪法中规定了村民自治,村民同意就要照办。

“土地怎么承包,很多农民说我要调地,那就调,不是每年调,也是隔几年调一次。”周其仁说,在全国范围内,农用地成了双轨制,有的地方是增人不增地、减人不减地,家庭土地承包的边界是清晰的。但是还有一些地方,边界是变动的,农民不敢对土地进行投资,如果投资,过两年,村里说要重新调地,该怎么办。

相比农用地改革的尾巴,建设用地的改革半拉子工程的矛盾在今天更加凸显。1988年,修正后的宪法明确,中华人民共和国的土地所有权不得买卖,不得租赁。但是后面又加了一句话:土地的使用权可以依法转让。

“什么土地的使用权可以转让,法律没有讲。”周其仁说,中国就两种地,城市的国有土地和农民的集体土地。从字面上来讲,这两种土地的使用权都可以转让。相关的细则1990年才出台,城市国有土地可以转让,集体的土地没有讲,也没有相应的立法。再往后的演变是,征地的办法出台了,为了公共利益可以征用农村集体用地,不是公共利益也可以征用农村集体用地。于是,城中村、小产权房开始在城市到处兴起。

周其仁说,更敏感的是农民的宅基地。1961年宅基地的性质改成了集体的土地,但当时的文件又说,宅基地上盖的房子是农民的私人财产,可以买卖,可以租赁,可以赠送。在这个政策基础上,宅基地跟之上的房子分了家。

城市土地市场的价格上涨后,这个政策导致的问题随之而来。靠近中心城市的、靠近高地价地区的宅基地,相对价格发生变化了,但法律架构不给这个变化提供空间,不让这些变化能顺着合法的通道来完成。

在周其仁看来,土地改革的半拉子工程已经造成很多社会矛盾,对社会管理形成很大挑战,必须改革,但改革又需要政府的顶层设计。十根手指摁一只跳蚤能按住,等到一根手指摁十只跳蚤就来不及了。

“与其等到按不住的时候后悔,不如现在趁问题没有严重之前下决心。”周其仁说,还有一点麻烦的是,现在这个社会主流人口已经是80后了,他们的参照系与上一辈人不一样,不改革,不能满足他们。

在周其仁看来,顶层设计不要多,要明确、持久,不要轻视民间摸着石头过河的办法,中国所有的难题,地方都有一些办法在准备着。很多改革之所以拖下来,就是因为总说慢慢来,关键的一步总迈不出去。渐进的改革并不妨碍有一些动作做得更深一些,力度到位一点。(记者 李松涛)