mpa行政法教材应松年 行政法学(国家行政学院MPA系列教材)
1.权力关系与非权力关系 根据产生行政法律关系的是权力行政或非权力行政,将行政法律关系划分为权力关系与非权力关系。
权力行政产生的法律关系是权力关系,如税务行政、警察行政中的行政法律关系;非权力行政产生的法律关系是非权力关系,比如行政指导中的行政法律关系。 在德国和日本,传统的学说往往将权力关系分为一般权力关系和特别权力关系。
一般权力关系,是指自然人服从国家或公共团体的一般统治权而形成的一般统治关系;特别权力关系,是指不是依据一般统治关系而是根据特别的法律原因而发生的权利义务关系。
特别权力关系理论是19世纪末德意志立宪君主国的理论产物。最初用来说明公务员担任公职而对国君具有的忠诚与服从的关系,后来由奥托·迈耶扩张到其他领域,用以涵盖公务员关系、军人关系、学生与学校、人犯与监狱等营造物利用关系以及公法上之特别监督关系。
特别权力关系排除法律保留原则的使用,行政主体具有概括的命令权,相对人只有忠实服从的义务并且没有救济途径。第二次世界大战以后,随着人权理念在现代行政法中的凸显,特别权力关系理论的合法性及妥当性开始遭到批判并在实务上得到回应。
德国确立了军人权益的法律保留原则,并于1972年通过联邦宪法法院的“刑事执行判决”确认法律进入特别权力关系领域,标志着传统的特别权力关系理论的消亡。
乌勒教授的基础关系与管理关系理论作为替代性的理论产生。乌勒教授将特别权力关系分为“基础关系”和“管理关系”。“基础关系”是指有关特别权力关系产生、变更及消灭的事项,如公务员资格的取得、丧失、降级、撤职等。
“管理关系”是指为了达到行政目的由权力主体所为的一切内部管理措施,如学校对学生的成绩评定、宿舍管理等。对于基础关系事项,应当视为行政决定,适用法律保留原则,相对人有权提起司法救济。
对于管理关系事项,应视为行政内部指示,而不应视为行政决定,无须严格遵循法律保留原则,相对人无权提起司法救济。乌勒教授的理论兼顾了人权保障与行政管理这两大目的,但是在界分“基础关系”和“管理关系”上存在很大困难。
为此,德国联邦宪法法院进一步提出了“重要性”理论。“重要性”理论不注重从形式上界分“基础关系”与“管理关系”,而是强调从实质上分析某一特定的行政事项对相对人权利的影响程度,凡是涉及相对人基本权利的即视为“重要事项”,都必须由立法者以立法方式限制,不得由权利人自行决定,相对人亦可获得司法救济途径。
