单独两孩政策第一年:婴儿潮预期并未出现“火热”

类似王小姐这种状况，在单独家庭中为数不少。算完经济账，再算时间成本、精力成本，很多人在是否生“二孩”的问题上，望而却步。

2013年11月，十八届三中全会确定，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。由此，严格实施30多年的计划生育政策迎来一个“历史性的转向”。紧接着的新一轮机构改革中，国家计生委撤并到国家卫生部，成立国家卫生和计生委。

“单独两孩”政策实施至今已将近一年，全国各地按照新政降生的“二孩宝宝”也越来越多。不过，根据全国多地反馈的数据，与新政出台前的“谨慎”相比，公众对生第二个孩子的反应，却未如预期中的“热烈”。有地方卫计委的官员坦言，提出再生育申请的单独夫妇，比预期的要少很多。

目前，除西藏、新疆两个本来人口政策就较为宽松的自治区外，其他29个省(区、市)都已依法启动实施了单独两孩政策。按之前官方的预测，全国符合单独两孩政策的夫妇约有1100万对，政策调整后，预计每年多出生约200万人。

7月10日，据国家卫计委计生基层指导司司长杨文庄透露，截至5月31日，全国提出再生育申请的单独夫妇共有27.16万对，已批准的有24.13万对。也就是说，提出再生育申请的单独夫妇，仅占符合条件的2.5%。单独两孩落地的第一年，明显“遇冷”。

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实际出生人口比申请数量更低？

今年1月17日，浙江在全国率先实施单独两孩政策。除西藏、新疆外，作为户籍人口第一大省的河南，则于今年5月底最晚放开。

实施新政的5个月，浙江卫计委公布数据，全省单独夫妇再生育申请受理4.73万例，已审批4.31万例，全省单独夫妇已再生育的2444人，目前在孕年底前出生为1.66万人。预计全年单独夫妇再生育的出生人数为2万左右。

然而，根据该省“单独两孩”实施前的预测，2014年实施单独两孩政策后，全省第二孩出生数量前5年分别约为8万、10万、11万、11万、10万人，此后近10年基本稳定在8万人左右。即使剔除部分夫妇年龄较大无法生育，以及浙江约30%符合条件的家庭自愿放弃生育二孩等因素，前5年出生数量总数也应约为35万人。

也就是说，2万这个数字，只是预期估算的四分之一。

7月10日，浙江省卫计委副主任王国敬在国家卫计委新闻发布会上坦言，“今年实际出生人口数要比我们预计的少很多。”

湖北情况类似，该省卫计委主任杨云彦透露，截至5月31日，湖北省统计符合条件的单独两孩家庭62.94万个，申请二孩生育10958人，仅占1.74%，预测可能出现的生育潜能大释放和生育堆积现象都未出现。

江苏原估计实施单独两孩后，每年出生11万-18万人。不过，从实施5个多月看，江苏有3万多个符合政策的单独家庭申请了二孩生育证，不足当初预计的三分之一。

根据福建卫计委的统计数据，福建符合单独两孩的夫妇约有12万对，从今年3月31日实施单独两孩至8月底，福建申请单独两孩生育证的夫妇17811对，占符合条件人数的15%。

安徽省符合单独两孩政策的目标人群有31.75万，调查显示，愿意再生育一孩的育龄夫妇的比例为60 .21%，为19万左右。在政策实施前，安徽预测今年将发放4万至5万张“单独两孩”生育证。不过截至6月底，全省仅发放生育证1.45万张，预计今年只能发放预计数量的六成左右。

辽宁有育龄“单独家庭”82万左右，其中有生育意向的约为45万。自3月27日实施“单独两孩”生育政策以来至6月30日，全省申请生育“单独两孩”的有7356人，批准7155人，预计将远低于此前测算的每年生育10万人的数量。

作为直辖市的天津，在今年2月正式实施单独两孩，预计常住人口出生在13.5万左右。截至7月4日，共受理单独两孩生育申请21615例，其中已审批通过20860例，根据数据监测，受理量已呈缓慢下降并逐步趋于平稳。比如天津第一个月受理申请1万多例，第二个月近6000例，但到了第5个月，下降到1350例。

值得注意的是，并非所有申请了二孩准生证的夫妇都会付诸行动，或是由于生育能力的限制，尚不能实现二孩的愿望，因此实际出生人口可能比申请数量还会低。

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为何“单独两孩”未如预期“火爆”？

从上述数据看，单独两孩政策似乎没有引起大的人口剧增，为何单独两孩未如预期“火爆”？

中国人口学会常务副会长、中国人民大学人口与发展研究中心教授翟振武接受南都记者采访时表示，绝大多数省份，新政实施时间尚短。而一对夫妇从决策到准备怀孕，到实际怀孕，需要一个过程。同时，由于目前政策较为灵活，只要在孩子落地前，随时都可以申请准生证。因此，不排除一部分打算生二孩的夫妇仍未申请。因此，和预期相差有多远，还要再进行观察。

翟振武表示，政策落地的当年基本不会出现生育高峰，因为需要一定的准备期。

南开大学人口与发展研究所教授原新透露，在此次实施单独两孩政策时，按照原定计划，是希望在1年到1年半时间内，全国各省份能根据实际，错开落地。但实际情况，目前除了新疆、西藏外，基本在上半年全部落地，“相当于是集中放开了”。

原新介绍，按照原来测算，从2015年算起，实施单独两孩可能比现行生育政策下多生800万，平均每年约200万。根据他掌握的最新数据，目前全国申请的约有70万，因此第一年新增人口100万还是比较接近预期。

“目前比较急的都是年龄偏大的妇女，年轻的夫妇可能还不着急。因为以后生育政策还会逐步调整和完善，未来肯定比现在更加宽松。有这样的政策预期，大家想生孩子也不用急着去抢了”。

原因之二是随着生育成本、就业压力以及受教育水平的提高，今后生育孩子更多考虑的是经济社会以及个人生活方式的选择，“很多人都不愿意多生”，政策限制逐渐成为次要因素。

老人的观念也发生了转变，“越来越多的老人也在追求更好的晚年生活”。原新以其在天津遇到的情况举例：一般来说，老人退休后帮忙带小孩，第一个孩子带到5、6岁，老人年龄都在60-66岁之间，若再带大一个，年龄进入65-72岁，很难再有自己的时间。

“对一个家庭来说，生一个孩子是非常重大的事情，29个省份落地到现在，要给一个时间段进行观察”，原新指出，至少应该在明年年底才能大致有个判断。比如大部分省份都集中在今年第二季度才放开，可能单独家庭决策、准备几个月，到今年7、8月怀孕，等到明年上半年才会出生，“现在还言之尚早”。

原新估计，单独两孩带来的生育高峰可能会在2015年或者2016年才会出现，“一般来说，生育累积势能在3年左右差不多释放完，然后步入常态”。

此前，杨文庄透露，国家卫计委之前也做了预测，对政策实施以后第一年、第二年、第三年、第四年、第五年甚至更长时间出生的大体幅度都有一个预测，受各种因素影响，可能第一年不一定多。

然而，也有一部分学者并非如此乐观。预计的“婴儿潮”没有出现，他们担忧的是放开二孩的步子走得太慢，而错失最佳的“二孩红利”时期。

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中国已掉进“超低生育率陷阱”？

鉴于我国面临长期生育率超低、老龄化加快、劳动力人口出现下滑以及性别比严重失调等人口形势，调整和完善生育政策已成为共识。但采取何种方式，却一直有不同争议。

据计生系统的人士透露，在提出调整和完善生育政策之初，就有不同的观点，一部分认为应该坚持现有的生育政策不变，一部分提出逐步放开二孩，第三种观点则提出应该立即全面放开二孩。综合考虑下，最终选择的是逐步调整的策略。

实际上，上世纪80年代开始制定双独两孩政策，2011年河南最后一个通过双独两孩，实践证明，由此申请再生育的夫妇和出生人口都有限。1984年前后，天津、辽宁、上海、江苏、安徽等地实施了农村单独两孩政策。2002年《人口与计划生育法》实施前后，吉林、福建在修订地方性法规时，作出农村单独两孩政策的规定。

专家指出，从“双独两孩”到“单独两孩”，再到全面放开两孩，必然是一个方向。

官方数据认为，全国符合单独两孩政策的夫妇有1100万对。2013年8～9月，国家卫生计生委在全国29个省、区、市(除西藏、新疆)调查了常住人口20～44岁已婚育龄人群的生育意愿，结果显示，已育1个孩子的单独夫妇中有60 .8%的人想要生育第2个孩子，但即便如此，单独两孩带来的出生人口增量不算大。

根据翟振武的测算，独生子女家庭约为1.4亿-1.5亿左右，如果全面放开二孩政策，假设有6-7成有生育意愿，大概有8000万到9000万的孩子将会在四到五年内出生，平均每年多出生2000万人口，加上在原来政策下，每年出生约1600万，可能会造成婴儿潮，对医疗、教育等造成冲击。他认为“立即全面放开二孩的政策，目前还不成熟”。

杨文庄也曾表示，如果现在普遍实施二孩政策会使生育水平有一个很大的反弹。

但与官方的审慎不同，北京大学人口研究所教授穆光宗指出，从政策出台后各地没有做出热烈回应的情况看，中国已经掉进了超低生育率陷阱。由于生育意愿的降低，即便政策放开，生育率反弹的可能性也很小。

他指出，传统的“人口负担论”、“人口压力论”根深蒂固，长期主导着对中国人口问题的判断和治理，如果不转变这种观念，“抢抓”二孩红利，很可能等到全面放开，也没有多少年轻家庭愿意生了。

“现在中国要担忧的是生育率继续低迷，而不是生育率的反弹”，穆光宗认为即便全面放开二孩，实际生育率也很可能低于1.5，而国际上通常认为总和生育率2.1才能达到世代更替水平。

不少学者持相同观点，呼吁应尽快全面放开两孩政策。

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地方和部门利益阻碍实施“全面两孩”？

有观点指出，之所以没有推出更为彻底的政策，不仅是担心出现婴儿潮，导致教育、医疗等资源无法承受，另一原因是有部门利益的影响。传统的计划生育体制已经形成了最大的权力寻租的机制，不光是征收社会抚养费，而且出生控制、计划生育已经成了“饭碗”和“事业”，阻力也可能来自地方尤其一些传统的人口大省担心人口反弹。

根据24个省份的公开资料，2012年的社会抚养费征缴总额超过200亿。尽管根据《社会抚养费征收管理办法》，社会抚养费由县级人民政府计划生育部门或者委托乡镇人民政府和街道办处征收，全部上缴国库，按照国务院财政部门规定纳入地方财政预算管理，收入和支出不挂钩。然而，国家审计署的审计报告显示，2009年至2012年5月间，重庆、甘肃、云南、四川、陕西、江西、湖南、湖北、河北9省市45个县共计收取社会抚养费28 .12亿元。社会抚养费征收标准混乱，漏征、擅自挪用、截留款项等情况已是普遍现象。45个县向征收单位和计生部门违规拨付的社会抚养费，总金额约16亿元。

今年7月，国家卫计委印发《加强计划生育基层基础工作的指导意见》，要求规范社会抚养费征收管理，严格执行“收支两条线”，做好信息公开，接受社会监督。原新对南都记者指出，实际上，严格执行收支两条线，就不存在计生部门“提成”的问题。

在各地陆续启动实施单独两孩政策后，国家卫计委曾对北京、江苏、浙江、安徽、江西、陕西、内蒙古、广西、天津等9省区市进行调研。同时提出，要研究设置人口预警线，探索建立重大经济社会政策人口影响评估机制。卫计委相关官员也曾表态称，未来将针对全面放开二孩进行调研。

那么，假如单独两孩没有达到预期的目标，会否加快全面两孩的放开？

多名专家指出，鉴于现在中国人口形势的转变，全面放开二孩是一个必然的方向。杨文庄也公开表示，尽管什么时候全面放开二孩，还没有具体时间表。但随着人口发展态势、经济社会发展的变化等，中央对人口发展、生育政策会继续作出调整。

原新接受南都记者采访时表示，由于不同专家的测算数据差距很大，对什么时候会全面放开二孩，目前还没有达成共识，但单独两孩的落地效果将成为制定决策的重要参考。