中国政法大学副校长马怀德访谈

——中国政法大学副校长、教授、博士生导师马怀德访谈

□平安广西网/广西法治日报记者 陈文锋

马怀德接受本报记者采访。本报记者莫云摄

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编者按:党的十八届四中全会提出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建设法治政府是依法治国的重要环节。日前,“依法治国与反腐新常态下的职务犯罪热点问题学术研讨会”在广西召开期间,本报记者就依法治国与建设法治政府、完善法治经济的关系,专访了中国政法大学副校长马怀德教授。

依法行政:政府法无授权不可为

记者:建设法治政府是当下热门的话题,理论界有这样的声音,建设法治政府是推进依法治国的关键。那么在您看来,什么样的政府才算是法治政府?目前推进法治政府建设,难点和着力点是什么?

马怀德:关于法治政府的标准,学术界有不同的表述,在我看来,法治政府的特征大致可以概括为:有限有为、廉洁透明、诚信负责、权责一致、便民高效。

法治政府是2004年国务院全面推进依法行政实施纲要中首次提出的一个目标,当时明确提出,经过十年左右的时间,基本上实现建设法治政府的目标。在十八大报告中又明确提出,到2020年全面建成小康社会时,法治政府基本建成。

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确依宪执政的要求,依法全面履行政府职能,深入推进依法行政,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。十八届四中全会作出的决定,充分体现了问题导向意识。

总体上来讲,法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法治轨道上运行。当前法治政府建设方面存在的问题比较多,主要有如下五个方面:

一是政府的职能定位没有法定化。政府到底该干什么,不该干什么,职能应当法定化。长期以来,我们的政府机构规模较大,职能互相重叠、冲突、交叉。十八届四中全会提出要推进机构职责权限责任的法定化,就是要制定程序法和行政组织法,做到行政执法于法有据,法无授权不可为,法令职责必须为,一切权力、一切行为都应该在法定的权限范围以内行使,按照法定的程序来行使。二是政府的决策过程缺乏法律规范。决策过程要有法可依,尤其涉及老百姓切身利益、公共利益的决策。过去我们决策权领域没有相应的法律法规规范,所以导致决策过程中很多违法、随意、滥用决策权的现象比较普遍,经常出现“三拍式”的决策,决策拍脑袋、执行拍胸脯、执行完了就拍屁股走人。这个实际上是对国家经济社会利益造成了重大损失,给老百姓合法权益也造成很大损害。所以,为了杜绝这种“三拍式”决策,必须把决策纳入法治化轨道,依法规范决策;决策要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序,就是以后任何的决策做出都必须履行这五个法定程序才能做出决策,否则决策是无效的;另外,还要建立重大决策的终身责任制和倒查机制。

三是执法行为缺乏规范,造成公共利益很难维护。应该说,老百姓对执法行为中的一些违法现象反映是比较强烈的,比如说不作为、乱作为、暴力执法、不文明执法、不规范、不严格执法,对这类情形,十八届四中全会提出严格要求,叫严格规范文明执法,而且要从创新执法体制,改革完善执法程序,加强执法责任追究的角度都分别进行了一些部署。比如说在执法体制上,我们过去是“九龙治水治不好水”,多个机构共同监督、监管一个事项,比如食品药品,多个部门都在监管,但是效果并不好。管理的事项多头执法、权力交叉重叠冲突,会出现执法的空白,造成了我们的公共利益很难很好地维护。

四是政务信息公开制度不完善。实行政务公开,才能让政府职能高效运转。这也就是政务公开要求,政务信息公开应当以公开为常态,以不公开为例外的原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,使得各项行政活动都处于人民的监督之下,处在阳光下,权力在阳光下行使,接受人民的监督,只有这样才能够加快建设我们的法治政府。

五是要解决强化对行使权力行使的监督。执法机构到底有哪些权力?应该如何行使?不行使这些权力应该承担什么样的责任?有没有及时有效的监督保障机制,能促使其严格依法公正、文明规范地执法,这是最关键的。因此,要全面落实行政执法责任制,让执法活动纳入全面的监督、保障和规范的范围;还要强化社会监督和司法监督功能。

推进法治政府建设的着力点,我觉得还是如何让法治成为信仰。把依法行政当成一种自觉行为,人们的观念意识还没有改变人治思想的影响。信仰法治,关键是要消除人治。应该看到,社会不会自动接受法治,特别是当法治与人们的传统观念和自身利益发生冲突时,人们自然会选择已经习惯了的人治,故而法治之路依然漫长。但是,古有“以吏为师”之规定,以史为鉴,党政官员应当信仰法治。党政官员是社会的精英楷模,领导干部应当学法守法,提高执法观念,自觉做社会的楷模,才能让公众信服,才能让法治成为信仰。

让“法治GDP”成为依法行政的动力引擎

记者:十八届四中全会的《决定》明确提出,把法治建设成效作为衡量领导班子成员工作实际的主要内容,纳入到政绩考核评价体系中。听说您更关切该如何落实,对此您有何具体设想?

马怀德:我过去曾经呼吁过要建立法治GDP,用这种方式来考核各级政府及其职能部门、行政机关工作人员在依法行政方面究竟做得如何。

你考核什么结果就会直接影响什么。推行法治与发展经济一样,需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标,那么,推行法治才能够成为各级官员的理性选择。

法治指标体系至少要包括几个方面的内容:一是形式标准,具体的行为规范是不是建立在法律基础上,政府的整个运作、行政机构的运行,是不是严格的按照法律的要求、法律的原则、法律的精神、法律的规范进行,就是我们常说的职权法定。二是实质标准,老百姓是否满意当前法治环境。通过这些考核指标,来判断一个地方政府在依法行政方面取得哪些成就,还存在哪些问题,从而推动依法行政工作。

简政放权在法治轨道上推进

记者:市场经济从本质上就是法治经济,而大力推进市场经济建设,必须完善法治经济。您认为完善法治经济的关键在哪里?

马怀德:法治是市场经济健康运行的基本保证,也是经济、社会良性互动的规范和引导。可以说,在大力推进市场经济的条件下,建设法治社会,推进依法治国,必须完善法治经济,必须依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

简政放权,转变政府职能。以往政府承担了过多的职能,与目前的法治政府及市场经济下的要求不相符,所以要加快转变政府职能。不久前,国务院又取消下放了87项行政审批项目,加上此前的470多项,已经接近600项了。如此大力度进行审批制度改革,大幅度简政放权,可谓前所未有。目的就是减少政府对企业经营的不当干预,激发市场活力。好比女孩子减肥一样,要控制自己的食欲;政府也一样,要控制自己对权力的欲望,敢于向自己开刀,敢于割自己的肉,该管的要管,该放的要放,才能激活市场的活力。

加大监管力度,对市场主体要进行有限监督。对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,政府必须下大力气解决。比如说在食品药品安全领域问题严重。没有严格的法律实施保障执法,这个问题是解决不了的。中国的现状是法不责众。你也这样干,我也那样干,大家都违法,好像谁也不会来查,即使查着了,那是“隔墙扔砖头——砸着谁谁倒霉”。法治社会和人情社会最大的区别就是法律能不能得到有效严格的实施。我们在这个方面的任务非常重。

规范公权力化解社会矛盾

记者:几年前,您就曾经指出,我国要想解决、化解、预防日益增多、复杂的社会矛盾,根本的出路是要规范国家公权力,回到法治的轨道。这完全契合十八届四中全会《决定》中“厉行法治”的要求。那么,请您谈谈该如何更好地规范公权力?

马怀德:当前社会矛盾确实比以往任何时候都多。造成社会矛盾的原因很多,也很复杂,有经济的、有社会的、也有管理的,也有民众本身的。但是最根本的原因是公权力行使的不规范。

马克思曾经讲过一个例子,他说住在茅草屋里的人不会感觉到自己有多么的贫困与寒酸,但是如果一旦旁边盖起了一个宫殿,那么住在茅屋里的人就马上感觉不能忍受在茅草屋里继续住下去。这叫社会心理的相对剥夺感,是一种心理反应。这种相对剥夺感,往往在经济快速发展的社会容易产生。

中国公务员的队伍太庞大,他们的一言一行、一举一动都直接跟老百姓产生直接的影响,他们的执法不规范必然会导致社会的矛盾。想要解决、化解、预防这些社会矛盾根本的出路是要规范国家公权力,而规范公权力的一个基本方式就是法治,必须回到法治的轨道,必须按照法律的规定,按照法律规定的原则、精神在法治的轨道上解决社会矛盾。我认为还要注意以下问题:

一是要逐步正视或是逐步重新定位信访的功能。信访的功能不是解决纠纷矛盾,而是反映民意。上世纪50年代建立这个制度的时候,是为了中央和地方群众之间的信息交流与沟通。信访制度不是解决纠纷的,纠纷可以通过复议仲裁、司法去解决。

二是领导在重视信访工作的同时减少批示,将各类争议逐步引导到法治的主渠道上来。现在往往是领导的级别越高、批示越明确,解决问题就越快。这使得信访群众“一窝蜂”涌向党委、政府寻求“直通车”,甚至引起信访者的“攀比”心理,以致“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”。

三是改革地方政府信访考核制度就是要减少乃至逐步取消信访的排名、考核、达标等制度安排。现在信访领域的腐败问题,或者信访制度中的一些怪异现象,都是这些考核、排名、达标造成的。有的地方老百姓拿信访做威胁,导致当地政府滥用公权力,损害老百姓的基本合法权利。有的是当地政府在截访的过程中,侵犯人权的现象屡屡发生。

四是信访制度改革和司法改革应该协调同步进行。司法渠道不畅通,司法不公、司法腐败,再加上行政渠道解决纠纷过度的热情,会导致信访不信法。要让信访渠道畅通,让公众多元化解决信访问题。

在中国要寻求稳定,它的大智慧不知道有多少,有一条我是坚信的,走法治之路,例行法治是解决中国社会稳定、化解社会矛盾、寻求社会稳定的根本出路。